II SA/Gl 1621/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2020 r. sprawy ze skargi L.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wniosek o wydanie warunków zabudowy ze strony A. S. (dalej jako uczestnik postępowania) wpłynął do Prezydenta Miasta K. [...] r. o ustalenie warunków zabudowy. Powyższy organ decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 60 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5, art. 54 w związku z art. 64 ustawy z 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ustalił warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na rzecz uczestnika postępowania dla dobudowy tarasu do budynku jednorodzinnego szeregowego na działce nr 1 przy ul. [...] w K. zgodnie z wynikami analizy architektoniczno- urbanistycznej i załącznikiem graficznym. Pismem z 31 stycznia 2019 r. pełnomocnik L. P. (dalej strona lub skarżąca) radca prawny J. F. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. W odwołaniu tym zarzucono powyższej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako uzasadnienie podjęcia takiego rozstrzygnięcia organ wskazał wadliwość w zakresie wskaźnika zabudowy terenu objętego wnioskiem i w ramach ponownie prowadzonego postępowania winien on zostać ustalony w sposób prawidłowy. W ocenie organu odwoławczego pozostałe zarzuty formułowane w odwołaniu nie zasługiwały na uwzględnienie. Prezydent Miasta K. decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 60 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5, art. 54 w związku z art. 64 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ustalił warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy na rzecz uczestnika postępowania dla dobudowy tarasu do budynku jednorodzinnego szeregowego na działce nr 1 przy ul. [...] w K. zgodnie z wynikami analizy architektoniczno-urbanistycznej i załącznikiem graficznym. W poszczególnych punktach decyzji określono podstawowe dane charakteryzujące inwestycję wynikające z wniosku i istniejącego zainwestowania w obszarze analizowanym; warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi; warunki w zakresie dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; warunki w zakresie infrastruktury technicznej; warunki w zakresie obsługi komunikacyjnej; wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz warunki w zakresie ochrony obiektów na terenach górniczych. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania w tym stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ pierwszej instancji stwierdził, że projektowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż istnieją działki w sąsiedztwie, które są zabudowane w taki w sposób, że pozwalający uznać, iż respektowana jest kontynuacja funkcji, a wskaźnik zabudowy mieści się w wyznaczonych ramach, nadto spełnia wszystkie inne wymogi wynikające z przepisów prawa. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach w imieniu strony wniósł jej pełnomocnik G. P. W odwołaniu tym zarzucił wskazanej decyzji wadliwe przeprowadzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej, nadto naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach odwołania podkreślono, że strona nie otrzymała tabeli zawierającej dane obiektów branych pod uwagę w obszarze analizowanym, a na mapie obszaru analizowanego dorysowano ręcznie obiekty, które określono jako tarasy. Zdaniem odwołującego się organ administracji zobligowany był do zbadania legalności tych obiektów, a tego w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadził. Brak jest informacji o źródłach ustalenia powierzchni budynków na obszarze analizowanym. W końcowej części odwołania wskazano na aspekty związane z dobrym sąsiedztwem i podniesiono, że lokalizacja tego tarasu spowoduje, że będzie mogło dochodzić do konfliktów sąsiedzkich i mimowolnego naruszenia miru domowego z uwagi na bliskość lokalizacji spornego tarasu. Pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r. uzupełniono treść odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art, 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji wpierw w sposób skondensowany przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przedstawiło swoją ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Na wstępie własnych rozważań odwoławczy organ administracji odniósł się do przepisów art. 59 i art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i do stanowisk prezentowanych w doktrynie. Następnie organ ten ustosunkował się do podstawowego zarzutu związanego z wyznaczeniem obszaru analizowanego i w jego ocenie dostrzegł naruszenia przepisów prawa w tym zakresie. W ocenie tego organu obszar analizowany nie musi przybierać formę koła, choć najczęściej taka formę posiada. Co do kwestii związanej z dorysowaniem tarasów, to w ocenie organu administracji publicznej odwołujący nie wskazał, które przepisy zostały naruszone, a w jego ocenie w decyzji nie muszą być zamieszczane jako załączniki wszystkie dokumenty stanowiące podstawę dla dokonywanych ustaleń. Nie podzielono także zarzutów dotyczących naruszenia prywatności i zachowania zadowalającego poziomu intymności. Z powyższą decyzją nie zgodziła się skarżąca, która wniosła rozbudowaną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzuciła organom administracji publicznej naruszenie art. 7 w związku z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i ustalenia stanu faktycznego. W ocenie wnoszącej skargę ustalono warunki i zasady zagospodarowania terenu dla tarasu w sytuacji, gdy żadna z sąsiednich działek takiego nie posiada. W ocenie wnoszącej skargę organy administracji przy sporządzaniu analizy uwzględniły obiekty, które wniesione zostały niezgodnie z przepisami prawa. Jak również ustalono warunki i zasady zagospodarowania terenu z naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie wnoszącej skargę dopuszczono się naruszenia art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na błędnym wyznaczeniu obszaru analizowanego, a w konsekwencji nieprawidłowo przeprowadzono analizę funkcji. Nadto zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpatrzenie spawy co do istoty z uwagi na niewyjaśnienie okoliczności faktycznych podniesionych w odwołaniu. W motywach skargi przedstawiono wpierw istotę decyzji o warunkach zabudowy, a następnie rozbudowano argumentację postawionych powyżej zarzutów. W tej części skargi odwołano się do orzecznictwa sądów administracyjnych, których tezy potwierdzają stanowisko prezentowane w odwołaniu i w skardze do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojej decyzji. Odnosząc się do postawionych zarzutów organ ten nie podzielił ich trafności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją, Sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli Sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Poddane kontroli tutejszego Sądu decyzje organów administracji publicznej nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Pierwszy zarzut sformułowany względem kontrolowanej decyzji związany jest z wadliwie ustalonym obszarem analizowanym. W ocenie skarżącej obszar ten winien przybierać kształt koła, a w rozpoznawanej sprawie kształt ten dalece odbiega od koła. Na wstępie przyjdzie przywołać treść stosownych regulacji w tym zakresie. Stosownie do postanowień § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Literalne odczytanie przywołanej normy prawnej pozwala podzielić stanowisko wyrażone w skardze wniesionej do tutejszego Sądu, jednakże odczytując tę normę prawną dostrzec należy, że organ administracji wyznaczając obszar analizowany obowiązany jest uwzględnić nieruchomości wchodzące w skład tego obszaru. Częstym przypadkiem jest to, że wyznaczony w ten sposób obszar analizowany obejmuje część określonej nieruchomości i wówczas nie można ograniczać się wyłącznie do tego fragmentu, lecz należy mieć w polu widzenia całą nieruchomość, tym bardziej, że jak wynika z przywołanego przepisu, obszar analizowany ma mieć promień nie mniejszy niż 50 metrów. W rozpoznawanej sprawie do obszaru analizowanego włączono wszystkie budynki posadowione w jednym ciągu, tworzące jednorodną całość i co jest również bardzo istotne, w skład tego ciągu budynków wchodzą budynki należące do skarżącej i do inwestora. W tej sytuacji organy administracji w sposób prawidłowy wyznaczyły obszar analizowany, a stawiane tym organom zarzuty nie okazały się trafne i zasadne. Kolejny zarzut sformułowany w skardze sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej wypowiadające się w sprawie nie sprawdziły czy tarasy znajdujące się w strefie analizowanej wybudowane są zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, a w szczególności czy są one legalne. Tak postawiony zarzut nie jest trafny i organy administracji publicznej w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć na tę okoliczność wskazywały. Podzielić należy stanowisko prezentowane przez organ odwoławczy, że do oceny legalności wykonania robót budowlanych jest organ nadzoru budowlanego i on w ramach stosownego postępowania będzie uprawniony do wiążącego wypowiedzenia się w tym zakresie i do podjęcia przewidzianych przepisami prawa działań zmierzających do zaistnienia sytuacji, która będzie odpowiadała porządkowi prawnemu. W ramach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje takimi uprawnieniami, które pozwoliłyby mu na weryfikację tego, czy wszystkie budynki znajdujące się w obszarze analizowanym postawione zostały zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi. W tym zakresie organ administracji obowiązany jest przyjąć domniemanie ich legalności. W konsekwencji postawiony zarzut nie okazał się trafny i to z dwóch powodów, otóż skarżąca nie wskazała normy prawnej, która w tym zakresie została naruszona, a wypowiadające się w sprawie organy nie są uprawnione do badania legalności budynków znajdujących w obszarze analizowanym. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu skarżąca podniosła, że w najbliższej okolicy brak jest budynków z tarasami. Z tej okoliczności wyprowadziła wniosek, iż ustalenia organów administracji publicznej wypowiadających się w sprawie są wadliwe. W kontekście tak sformułowanego zarzutu przyjdzie odwołać się do map załączonych do akt sprawy, na których zaznaczono miejsca i nieruchomości, które posiadają tarasy. Zaznaczyć trzeba, że takie tarasy są zaznaczone w ciągu budynków, w skład którego wchodzi budynek skarżącej i inwestora. Takie tarasy są zaznaczone także na nieruchomościach będących w obszarze analizowanym, a będące poza wskazanym ciągiem czy szeregiem budynków. Fakt ręcznego oznaczenia miejsca występowania tarasu w tym zakresie nie ma żądnego znaczenia prawnego, ponieważ w ramach przedmiotowego postępowania wystarczającym jest, aby w obszarze analizowanym wystąpił jeden wymagany obiekt. W świetle powyższego tak sformułowany zarzut nie mógł zostać uwzględniony, a w omawianym zakresie organy administracji publicznej nie dopuściły się naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. W skardze do tutejszego Sądu podniesiono zarzut naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Przyjdzie podkreślić, że zarzut ten sprowadza się do tego, że realizacja tej inwestycji spowoduje, że naruszona będzie intymność i w następstwie tego może dojść do konfliktów sąsiedzkich. W kontekście tak sformułowanego zarzutu przyjdzie podzielić stanowisko organu odwoławczego, że problematyka ta nie może być przedmiotem analizy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Skarżąca z takim stanowiskiem się nie zgadza i podnosi, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza tę zasadę. Ze stanowiskiem prezentowanym przez skarżącą można się zgodzić o tyle, że faktycznie wskazany przepis taką zasadę wprowadza, natomiast nie można podzielić jej finalnych stwierdzeń, ponieważ z zasadą tą harmonizuje problematyka obszaru analizowanego, w ramach której bada się, czy w danym obszarze dana zabudowa występuje. Z argumentów zawartych w skardze można wnioskować, że w ocenie skarżącej zasada ta wiązana ma być z dostosowaniem nowej zabudowy do dotychczasowej i żadne odstępstwa nie są dopuszczalne. Z tak radykalnym stanowiskiem nie można się zgodzić, ponieważ wyznaczenie obszaru analizowanego służy ustaleniu tego, czy w tym obszarze projektowana inwestycja może być zlokalizowana i tylko taki jest charakter tego elementu postępowania zmierzającego do wydania tej decyzji. W konsekwencji organ administracji prowadzący postępowanie w zakresie ustalenia warunków zabudowy nie jest uprawniony do badania, czy w następstwie realizacji planowanej inwestycji sygnalizowane przez skarżącą komplikacje mogą wystąpić. W zasadzie można stwierdzić, że te komplikacje już występują, ponieważ między skarżącą a inwestorem na tym wczesnym etapie zamierzenia występują nieporozumienia. Organy administracji jak również tutejszy Sąd nie może w te relacje ingerować, ponieważ to strony tego postępowania muszą między sobą ten problem rozwiązać, natomiast zadaniem Sądu jest jedynie zweryfikowanie, czy przy podejmowaniu stosownego rozstrzygnięcia organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. W końcowej części skargi skarżąca akcentuje, że uzasadnienie kwestionowanej decyzji narusza wymogi wynikające z postanowień art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie postawiony zarzut nie jest trafny, albowiem uzasadnienie to spełnia wymogi wynikające z postanowień art. 107 tego Kodeksu. W szczególności należy mieć na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wypowiadał się dwukrotnie i w pierwszej swojej decyzji odniósł się w sposób bardzo skrupulatny do zarzutów formułowanych w odwołaniu i organ ten w zasadzie wszystkie postawione zarzuty oddalił, a uwzględnił pierwsze odwołanie z powodu tego, że w pierwszej decyzji organ pierwszej instancji nie przeanalizował w sposób prawidłowy kwestii związanej ze współczynnikiem terenów zielonych na nieruchomości inwestora po realizacji przedmiotowej inwestycji. Podzielić należy trafność przywołanego przez skarżącą wyroku WSA w Krakowie z 25 lipca 2019 r., jednakże wyciągnięte z niego wnioski nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ w ocenie składu orzekającego organ odwoławczy odniósł się do zarzutów formułowanych w odwołaniu i zamieścił swoje stanowisko w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Odrębną kwestia jest natomiast to, że stanowisko organu administracji nie uwzględnia optyki prezentowanej przez skarżącą, co spowodowało negatywną ocenę tego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. mr