II OSK 992/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 379/17 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 27 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 10 kwietnia 2017 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Decyzją z 21 grudnia 2016 r. Burmistrz Nowego Dworu Gdańskiego umorzył jako bezprzedmiotowe wszczęte na wniosek Spółki postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn. "Wydobycie osadów piasku z rzeki [...] od km 46+040 do km 47+270 oraz magazynowanie tych osadów w lewym międzywalu od km 46+470 do km 46+570". Organ I instancji wskazał, że projektowane przedsięwzięcie w części realizowanej na terenie Gminy Nowy Dwór Gdański zlokalizowane będzie w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki [...]. Zgodnie z § 35 ust. 3 pkt 5 uchwały Nr 260/XL/98 Rady Miejskiej w Nowym Dworze Gdańskim z 3 kwietnia 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nowy Dwór Gdański (Dz.Urz. Woj. Elbląskiego z 1998 r. Nr 9, poz. 62; dalej: plan) na wskazanym obszarze obowiązuje zakaz realizacji wysypisk, wylewisk, składów odpadów oraz rozległych terenów eksploatacji surowców. Surowcem jest wydobyta ze złoża kopalina, w tym piasek wydobyty z terenu rzeki [...]. Planowane przedsięwzięcie polegać będzie na eksploatacji piasku na ponad kilometrowym odcinku rzeki. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy nie różnicuje terenu, który objęty jest zakazem eksploatacji, dotyczy to zarówno powierzchni ziemi, jak i terenów pod wodami. Oznacza to, że planowane przedsięwzięcie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło w całości decyzję z [...] grudnia 2016 r. o umorzeniu postępowania i odmówiło ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 35 ust. 2 planu na obszarze wyznaczonym wg ust. 1 (Obszarze Chronionego Krajobrazu) obowiązuje zasada ścisłego podporządkowania działalności gospodarczej, w tym produkcji rolnej, ochronie środowiska. Z treści tego przepisu wynika także wskazówka interpretacyjna ustaleń planu – ochrona środowiska ma pierwszeństwo przed interesem osób prowadzących działalność gospodarczą i tą zasadą należy się kierować przy wykładni przepisów planu miejscowego. Organ odwoławczy uznał, że planowane przedsięwzięcie narusza § 35 ust. 3 pkt 1 i 5 planu. Plan wprost zakazuje lokalizacji wszelkich inwestycji przemysłowych, składowania odpadów, w tym także odpadów wydobywczych oraz realizacji rozległych terenów eksploatacji surowców (teren gruntów pod wodą objęty planem wydobycia kopaliny ma obszar ponad 8 ha). Każda działalność przemysłowa, w tym także wydobycie kopalin, jest zakazana na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki [...]. Zakaz ustalony w § 35 ust. 3 pkt 1 planu ma charakter bezwzględny. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że z art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa) wynika konieczność stwierdzenia zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Modyfikację tej zasady wprowadził przepis art. 80 ust. 3 ustawy środowiskowej, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r., które nadała ustawa z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 1133). Przyjęto w nim bowiem dwa rozwiązania stosowane do przedsięwzięć realizowanych w oparciu o przepisy ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2016 r. poz. 1131 ze zm.). W przypadku przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko związanych z poszukiwaniem i rozpoznawaniem kopalin, organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zwolniony z konieczności badania zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w odniesieniu do pozostałych przedsięwzięć realizowanych w oparciu o przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, takich chociażby jak wydobywanie kopalin ze złóż, co obejmuje wniosek złożony w niniejszej sprawie, cytowany przepis modyfikuje kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia. Nie jest konieczne stwierdzenie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie stwierdzenie, że przedsięwzięcie nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla stwierdzenia braku sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie są konieczne ustalenia w planie wskazujące na dopuszczalność danej działalności. Przy ocenie zgodności przedsięwzięcia posiłkować można się wskazówkami interpretacyjnymi wynikającymi z art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, który stanowi, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Do naruszenia ustaleń planu dochodzi m.in. wówczas, gdy w planie zawarty jest bezpośredni zakaz wydobycia kopalin. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy prawidłowo ocenił przedsięwzięcie polegające na wydobywaniu osadów piasku z rzeki [...] i ich magazynowaniu, jako wydobywanie kopalin ze złóż, podlegające koncesjonowaniu na podstawie przepisów Prawa geologicznego i górniczego. W związku z tym organy oceniły przedsięwzięcie w kontekście obowiązującego planu prawidłowo stwierdzając, że przedsięwzięcie będzie naruszało ten plan (art. 80 ust. 3 ustawy środowiskowej). W § 35 ust. 3 określono zakazy obowiązujące w obrębie Obszaru Chronionego Krajobrazu, w tym m.in. zakaz realizacji wszelkich inwestycji przemysłowych (pkt 1) i zakaz realizacji wysypisk, wylewisk, składów odpadów oraz rozległych terenów eksploatacji surowców. Przez przemysł rozumie się produkcję materialną polegającą na wydobywaniu z ziemi bogactw naturalnych i wytwarzaniu produktów w sposób masowy przy użyciu urządzeń mechanicznych. Przemysł dzieli się na wydobywczy, obejmujący pozyskiwanie zasobów przyrody (węgla, kamieni itp.) oraz przetwórczy, obejmujący uszlachetnianie i przetwarzanie surowców i materiałów w celu przystosowania ich do różnorodnych potrzeb konsumpcyjnych i produkcyjnych. W ocenie Sądu, pojęcie "przemysłu" obejmuje wydobywanie kopalin, w tym kamieni i piasku, co potwierdza systematyka przyjęta w obowiązującej Europejskiej Klasyfikacji Działalności, w świetle której działalność polegająca na wydobywaniu kamieni, piasku i gliny należy do jednej z sekcji przemysłu obejmującej górnictwo i wydobywanie. Pojęcie "surowiec" oznacza materiał naturalny pochodzenia zwierzęcego, roślinnego lub mineralnego, który poddaje się obróbce na półprodukty lub wyroby gotowe. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 19 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą, i które zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wymaga uzyskania koncesji. Wydobywanie piasku ze złóż zlokalizowanych pod wodami rzeki [...] zakwalifikować należało jako wydobywanie surowca naturalnego, czyli wydobywanie kopalin ze złóż, bez względu na to, gdzie te złoża się znajdują. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że obszar wydobycia został wyznaczony na podstawie wyników robót geologicznych opisanych w "Dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "Jazowa"" w korycie rzeki [...]. Powierzchnia gruntu zajętego pod wodą, ustalona na podstawie wyników inwentaryzacji i waloryzacji przyrodniczej, wyniesie około 86.142 m2, przy czym z eksploatacji wyłączony został z przyczyn przyrodniczych, obszar 52.058 m2. Użytkowaniem gruntów niezbędnych do prowadzenia przedsięwzięcia związanego z wydobywaniem osadów piasku z rzeki [...], Spółka miała objąć 138.200 m2. Przedsięwzięcie ma objąć rozległe tereny eksploatacji osadów piasku w rozumieniu § 35 ust. 3 pkt 5 planu. Planowane przedsięwzięcie ma polegać na przemysłowej, zarobkowej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego, a okoliczność, że zasoby złóż tego kruszywa zlokalizowane są pod wodami rzeki [...] nie zmienia charakteru tego przedsięwzięcia. Sąd I instancji podkreślił, że na tym etapie postępowania nie ma możliwości kwestionowania ustaleń planu. Wyjaśnił przy tym, że zarzut niezgodności § 35 planu w zakresie ustalonych tam zakazów z przepisami art. 24 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r. poz. 2124 ze zm.). jest nietrafny. Nie można bowiem weryfikować zgodności z prawem ustaleń planu przyjętego uchwałą Rady Gminy z 1998 r. odnosząc je do przepisów ustawy o ochronie przyrody przyjętej 16 kwietnia 2004 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 7, art. 31 ust. 3 oraz art. 94 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) polegające na uznaniu, że podstawą do odmowy przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej mogą być przepisy aktu prawa miejscowego ustanawiające "zakazy na obszarze chronionego krajobrazu nieznane ustawie o ochronie przyrody". Po drugie, art. 80 ust. 3 ustawy środowiskowej polegające na uznaniu, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Po trzecie, § 35 planu przez jego zastosowanie, pomimo sprzeczności ujętych w nim zakazów z obowiązującymi na dzień wydania decyzji przepisami ustawy o ochronie przyrody. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie od organu na rzecz Spółki kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 7, art. 31 ust. 3 oraz art. 94 Konstytucji RP z tego powodu, że odmowa wydania decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań nie może być wydana na podstawie przepisów aktu prawa miejscowego, który ustanawia "zakazy na obszarze chronionego krajobrazu nieznane ustawie o ochronie przyrody". Należy bowiem podkreślić, że ustawodawca jednoznacznie stanowi w art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po ustaleniu zgodności lokalizacji danego przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei mający zastosowanie w tej sprawie art. 80 ust. 3 ustawy środowiskowej w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. na mocy ustawy z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 1133), także przyjął podobne rozwiązanie prawne. Wynika z niego, że tylko w odniesieniu do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i które związane są z poszukiwaniem i rozpoznawaniem kopalin, organ właściwy w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zwolniony z badania zgodności przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast, dla pozostałych przedsięwzięć realizowanych na podstawie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, a więc także wydobywania takich kopalin ze złóż jak w tej sprawie, norma z art. 80 ust. 3 ustawy środowiskowej, wprowadza zmianę kryterium oceny lokalizacji danego przedsięwzięcia. Wynika to z tego, że nie jest już wymagane stwierdzenie jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz tylko stwierdzenie, że takie przedsięwzięcie nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że dla stwierdzenia braku sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest wymagane ustalenie w planie miejscowym, wskazujące na dopuszczalność prowadzenia takiej działalności gospodarczej. Ponadto ocena zgodności danego przedsięwzięcia powinna także uwzględniać dyspozycję art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Powyższy przepis jednoznacznie stanowi, że podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w rozumieniu tej ustawy jest dozwolone, jeżeli nie narusza przeznaczenia nieruchomości ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w odrębnych przepisach. Oznacza to, że naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpi, jeżeli np. w planie miejscowym zawarty jest bezpośredni zakaz wydobycia kopalin. Dlatego też brak jest również przesłanek do stwierdzenia naruszenia zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie wprowadzonego ograniczenia w przedmiocie ochrony środowiska. Z kolei w tym postępowaniu nie jest przedmiotem zaskarżenia obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP, tylko ostateczna decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji danego przedsięwzięcia. Oznacza to, że kontrola ustaleń przedmiotowego planu miejscowego, a więc także § 35 planu miejscowego w zakresie zgodności z art. 24 ustawy o ochronie przyrody może być realizowana w odrębnym postępowaniu, dopiero po wniesieniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Po drugie, brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 80 ust. 3 ustawy środowiskowej jak i § 35 cyt. uchwały Rady Miejskiej w Nowym Dworze Gdańskim w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nowy Dwór Gdański. Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotowe przedsięwzięcie w zakresie wydobywania kopalin ze złóż podlega koncesjonowaniu zgodnie z przepisami Prawa geologicznego i górniczego, stąd narusza to także § 35 ust. 3 pkt 5 uchwały w sprawie przedmiotowego planu miejscowego w rozumieniu art. 80 ust. 3 ustawy środowiskowej. Wynika to z tego, że w § 35 ust. 3 uchwały w sprawie planu miejscowego wprowadzono przedmiotowe zakazy obowiązujące w obrębie Obszaru Chronionego Krajobrazu, w tym m.in. zakaz realizacji wszelkich inwestycji przemysłowych (pkt 1) i zakaz realizacji wysypisk, wylewisk, składów odpadów oraz, co należy zaznaczyć, rozległych terenów eksploatacji surowców, co właśnie wystąpiło w tej sprawie. Ponadto należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że pojęcie "przemysłu" zastosowane w § 35 ust. 3 pkt 1 uchwały w sprawie przedmiotowego planu miejscowego obejmuje również wydobywanie kopalin, a więc także kamieni i piasku. Jest to również zgodne z systematyką, którą przyjęła Europejska Klasyfikacja Działalności. Wynika z niej, że działalność polegająca na wydobywaniu kamieni, piasku i gliny należy do jednej sekcji przemysłu, która zawiera górnictwo i wydobywanie. Z kolei przez pojęcie "surowiec" należy rozumieć materiał naturalny pochodzenia zwierzęcego, roślinnego lub mineralnego, który poddaje się obróbce na półprodukty lub wyroby gotowe. Ponadto w świetle art. 6 ust. 1 pkt 19 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, złożem kopalin jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie ma na celu korzyść materialną, przy czym zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wymaga uzyskania koncesji. Oznacza to, że wydobywanie piasku ze złóż, które są położone pod wodami rzeki [...] należy uznać, za wydobywanie surowca naturalnego, a więc wydobywanie kopalin ze złóż i to bez względu, gdzie te złoża się znajdują. Ponadto z karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że obszar wydobycia, który został ustalony na podstawie wyników robót geologicznych opisanych w dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego "[...]" w korycie rzeki [...], jest niewątpliwie rozległym terenem eksploatacji danego surowca w rozumieniu § 35 ust. 3 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynika to z tego, że powierzchnia gruntu pod wodą, ustalona na podstawie wyników inwentaryzacji i waloryzacji przyrodniczej, stanowi około 86.142 m2, chociaż z eksploatacji wyłączony został ze względu na wymagania przyrodnicze, obszar 52.058 m2. Ponadto trzeba zauważyć, że użytkowaniem gruntów, które miały być konieczne do realizacji danego przedsięwzięcia związanego z wydobywaniem osadów piasku z rzeki [...], Spółka miała objąć teren wynoszący 38.200 m2. Jest to więc oczywiście rozległy teren eksploatacji osadów piasku, o którym stanowi § 35 ust. 3 pkt 5 cyt. uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei jest to przedsięwzięcie, które ma polegać na przemysłowej, zarobkowej eksploatacji złoża kruszywa naturalnego, przy czym okoliczność, że są to zasoby złóż tego kruszywa zlokalizowane pod wodami rzeki [...] nie zmienia charakteru tego przedsięwzięcia. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.