II OSK 4050/19

Dnia 25 lutego 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1474/19 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1474/19, w sprawie ze skargi P. K. uchylił decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] lipca 2017 r. P. K. (dalej: skarżący lub cudzoziemiec) obywatel [...] wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Celem pobytu miało być wykonywanie pracy na rzecz [...] (miejsce wykonywania pracy w [...]), na stanowisku przedstawiciela handlowego, na podstawie umowy o pracę, w wymiarze czasu pracy 1/2 etatu (20 godzin tygodniowo), za wynagrodzeniem w wysokości [...] zł brutto miesięcznie, w okresie od dnia [...] sierpnia 2017r. do dnia [...] sierpnia 2020r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2018 r. odmówił skarżącemu udzielenia wnioskowanego zezwolenia podkreślając, że cudzoziemiec przebywając na terytorium Polski na podstawie wizy typu C jednokrotnego wjazdu, ważnej [...] dni w okresie od dnia [...] r., wydanej przez konsula Rzeczypospolitej Polskiej w [...] w "sprawach służbowych", złożył w Polsce wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na zamiar podjęcia pracy. Organ pierwszej instancji stwierdził, że cudzoziemiec nie spełnia wymogów do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu oraz nie wykazał, iż okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jego pobyt w Polsce przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po rozpatrzeniu odwołania P. K., decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że w celu potwierdzenia okoliczności uzasadniających pobyt cudzoziemca na terytorium Polski w toku postępowania przed organem pierwszej instancji dołączono m. in.: wydaną w dniu [...] marca 2017 r. przez Powiatowy Urząd Pracy w [...] informację starosty (data złożenia oferty: [...] marca 2017 r.) o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, w której stwierdzono, że brak jest możliwości pozyskania pracowników dla [...] (miejsce wykonywania pracy: [...]) na stanowisko przedstawiciela handlowego, w wymiarze czasu pracy 1/2 etatu, za wynagrodzeniem w wysokości [...] zł brutto miesięcznie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm., dalej: ustawa o cudzoziemcach), cudzoziemiec wjeżdżający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany m.in. uzasadnić cel i warunki planowanego pobytu. Zgodnie natomiast z art. 60 ustawy o cudzoziemcach, wizę Schengen lub wizę krajową wydaje się m.in. w celu turystycznym, wizyty u rodziny lub przyjaciół, wykonywania pracy. Samowolna zmiana celu wjazdu i pobytu oznacza zatem próbę obejścia przepisów ustawy o cudzoziemcach. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazał, że cudzoziemiec ubiegał się i uzyskał wizę w celu - "sprawy służbowe". W dniu [...] czerwca 2017 r. skarżący przekroczył granicę, zaś już w dniu [...] lipca 2017 r. wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wskazując jako okoliczność uzasadniającą jego pobyt w Polsce podjęcie pracy w związku z posiadaniem informacji starosty. Organ odwoławczy podkreślił, że informacja starosty została wydana kilka miesięcy przed przyjazdem cudzoziemca do strefy Schengen. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczności sprawy wskazują na to, że cudzoziemiec uzyskując polską wizę w celu załatwienia spraw służbowych miał pełną świadomość tego, iż jego pobyt posłuży całkowicie innemu celowi niż ten wynikający z wizy. Wskazuje na to bardzo krótki okres, w jakim poczyniono wysiłki celem zalegalizowania pobytu cudzoziemca w Polsce w związku z zamiarem podjęcia pracy, licząc od dnia jego wjazdu na terytorium Polski. Oznacza to niezgodność rzeczywistego celu pobytu z uprzednio deklarowanym. W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, nie ma znaczenia okoliczność, że podjęcie przez cudzoziemca pracy miałoby faktycznie nastąpić po upływie okresu pobytu wynikającego z wizy. Nie jest także istotne, czy cel pobytu wynikający z wizy został zrealizowany, jak również, że cel dalszego pobytu może być dowolnie ukształtowany. Organ stwierdził, że poza zakresem ustaleń faktycznych, pozostaje kwestia, czy mimo podjęcia pracy cudzoziemiec wypełnił również cel pobytu, jaki został wprost określony w wizie. Podjęcie bowiem działań bezpośrednio zmierzających do uzyskania możliwości zatrudnienia wprost wskazuje na zmianę celu pobytu skarżącego w Polsce. Zdaniem organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie zachodzi próba obejścia przez cudzoziemca przepisów dotyczących udzielania zezwolenia na pobyt czasowy, poprzez deklarowanie innego celu pobytu niż rzeczywisty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., gdyż nie dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i nie dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ zaniechał dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy cudzoziemiec spełnia przesłanki umożliwiające udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Wynikało to z nieprawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego tj. art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Spowodowało to, że organ nie ustalił stanu faktycznego w stopniu wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy. Uchybienia te powodują, że w ocenie Sądu rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z uwagi na zaistnienie przesłanki zobowiązującej do wydania decyzji odmownej jest przedwczesne. Sąd pierwszej instancji wskazał, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące, ani też nie upoważnia organu do przypisania sobie kompetencji, które zgodnie z obowiązującymi przepisami należą do organów właściwych do prowadzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu. Zwrócił uwagę, że ze stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę wynika, iż organ dokonując wykładni tego przepisu oparł się na treści art. 57 ust. 1 pkt 3 nieobowiązującej już ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach. Z przepisu tego wprost wynikało, że odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony następowała, jeżeli okoliczności sprawy wskazywały, iż cel wjazdu lub pobyt cudzoziemca na terytorium Polski jest lub będzie inny niż deklarowany. Treść art. 100 ust. 1 pkt 1 obecnie obowiązującej ustawy jest oczywista i w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium Polski. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca przez okres dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze kasacyjnej od wyroku z 10 września 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach polegające na błędnym przypisaniu organowi odwoławczemu błędu w wykładni tego przepisu, podczas gdy była ona prawidłowa; 2. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz postępowania administracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niezasadnym przypisaniu organowi odwoławczemu naruszenia wskazanych przepisów ze względu na niedokonanie czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i zaniechania dokonania wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy z uwagi na konieczność zastosowania w sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach dalsze prowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie nie było konieczne. Z ostrożności procesowej organ zarzucił również: 3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że: - treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje podstaw do dokonania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględnienia deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące; - organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie mógł oceniać okoliczności, które mogą stanowić przedmiot innego postępowania administracyjnego i przypisywać sobie kompetencji, do których art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje upoważnienia, podczas gdy przepisy tej regulacji nie powinny być wykładane w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady wjazdu i pobytu w Polsce. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do sposobu interpretacji art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z tym przepisem cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Oceniając dopuszczalność zmiany celu pobytu na etapie składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy należy dokonać interpretacji przepisów dotyczących tego zezwolenia, zawartych w ustawie o cudzoziemcach. Z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji wynikał obowiązek odmowy wszczęcia postępowania o udzielenie zgody na pobyt w przypadku złożenia wniosku w okresie przebywania na terenie Polski na podstawie wizy Schengen wydanej w celu przyjazdu ze względów humanitarnych z uwagi na interes państwa lub zobowiązania międzynarodowe. Był to jedyny rodzaj wizy, który uniemożliwiał wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Należy podkreślić, że przepisy dotyczące udzielania zgody na pobyt czasowy i pracę nie zawierały unormowania, które zakazywałoby zmiany celu pobytu (innego niż ten wynikający z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach) na cel zarobkowy. Potwierdzeniem tego jest treść art. 116 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania przez organy administracyjne, który nie przewidywał jako przesłanki odmowy wszczęcia postępowania okoliczności, że w dniu składania wniosku cudzoziemiec przebywał na terytorium Polski na podstawie wizy wydanej w celu turystycznym, odwiedzin u rodziny czy też załatwienia spraw służbowych. Zwrócić należy uwagę, że dopiero ustawa z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 577) wprowadziła zakaz składania wniosku o pobyt czasowy i pracę w sytuacji, gdy cudzoziemiec przebywa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy Schengen udzielonej w celu turystycznym lub w celu odwiedzin lub na podstawie wizy wydanej w celu o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o cudzoziemcach. Ustawodawca powiązał odmowę wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wyłącznie z wizami, które zostały wskazane w dodanych do art. 116 punkach 5 i 6. Przepisy nowelizujące art. 116 ustawy o cudzoziemcach weszły w życie 27 kwietnia 2019 r. a zatem po wydaniu w rozpoznawanej sprawie zaskarżonej decyzji. Zauważyć również należy, że nowe przesłanki wyłączające dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy mają zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. Zgodnie bowiem z art. 12 ustawy z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy dotychczasowe. Oceniając prawidłowość wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, należy zwrócić uwagę na uzasadnienie projektu zmiany art. 116 ustawy o cudzoziemcach. Analiza tego uzasadnienia prowadzi do wniosku, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o cudzoziemcach nie wyłączały możliwości zmiany celu pobytu. Ustawodawca dostrzegł, że wobec niewprowadzenia takiego zakazu dochodziło do licznych nadużyć ze strony cudzoziemców, co uzasadniało zmianę przepisów. W uzasadnieniu projektu wskazano, że obowiązująca wówczas ustawa o cudzoziemcach stała na gruncie szerokiego dostępu cudzoziemców do możliwości zainicjowania postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Zasadą było bowiem to, że cudzoziemiec mógł skutecznie złożyć wniosek o udzielenie tego zezwolenia, jeżeli jego pobyt w Polsce był legalny (art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach). Podkreślono, że w 2017 r. polskie organy administracji publicznej właściwe w sprawach migracyjnych zidentyfikowały zjawisko nadużycia obecnego wówczas stanu prawnego dla celów jego obchodzenia. Organy Straży Granicznej odnotowały zjawisko tzw. turystyki wizowej, polegającej na składaniu wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy przez obywateli państw trzecich (najczęściej nieeuropejskich), którzy na terytorium Polski przebywali bardzo krótko, zazwyczaj w oparciu o wizę Schengen wydaną przez inne państwo obszaru Schengen, w celu niezwiązanym z trwalszym związaniem z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Biorąc powyższe pod uwagę w projekcie ustawy nowelizującej zaproponowano zmianę w ustawie o cudzoziemcach poprzez dodanie w art. 116 nowej podstawy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wiążącą się z tym, że cudzoziemiec przebywa w Polsce na podstawie wizy Schengen lub wizy krajowej wydanej w celu turystycznym oraz w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół (art. 60 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach) [druk sejmowy nr 3072]. W rozpoznawanej sprawie za prawidłową należy zatem uznać wykładnię art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę, że ustawodawca nie wprowadził zakazu zmiany celu pobytu z załatwienia spraw służbowych na związany z wykonywaniem pracy, to należało uznać, że przepisy dopuszczały możliwość takiej zmiany. Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu do Polski. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W świetle powyższego za nieuzasadnione należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że organy w wyniku błędnej wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie dokonały wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy zaniechały dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy skarżący spełnia przesłanki umożliwiające udzielenie mu wnioskowanego zezwolenia. Ograniczyły się do ustalenia jaki cel pobytu został wskazany podczas ubiegania się o wizę oraz celu z jakiego ubiega się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Biorąc pod uwagę, że w rozpoznawanej sprawie dopuszczalna była zmiana celu pobytu na terytorium Polski organy miały obowiązek merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego. Sąd pierwszej instancji słusznie zatem zauważył, że odmowa udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę była przedwczesna. W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.