IV SAB/Wa 79/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu 6 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. J. na przewlekłość Prezydenta [...] w przedmiocie wydania orzeczenia w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku E. J. z 28 grudnia 2005 r. w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłość Prezydenta [... miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz E. J. sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (tysiąc) złotych; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej E. J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. E. J. zwróciła się wnioskiem złożonym 28 grudnia 2005 r. do Prezydenta m[...] o przyznanie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, obejmującą działki nr ew. [...] oraz nr ew. [...] z obrębu [...]. Wniosek złożyła w imieniu własnym oraz współwłaścicielki nieruchomości E. K., posiadając poświadczone notarialnie upoważnienie od niej oraz trzeciego współwłaściciela nieruchomości J. K. do ich reprezentowania w przedmiotowym postępowaniu. J. K. wniosek o przyznanie odszkodowania złożył 27 kwietnia 2004 r. Decyzją z [...] lutego 2006 r. Prezydent umorzył postępowanie o przyznanie odszkodowania, stwierdzając, że Wnioskodawczyni nie była właścicielką nieruchomości objętych wnioskiem w dacie 31 grudnia 1998 r. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2007 r. uchylił decyzję o umorzeniu postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu stwierdził, że Wnioskodawczyni stała się współwłaścicielką przedmiotowych nieruchomości, ponieważ nabyła je od spadkobierców, co zostało udowodnione treścią aktu notarialnego z [...] grudnia 1999 r. rep. [...] nr [...]. Ponadto Wojewoda wskazał, że do momentu wydania prawomocnej decyzji o przejściu własności przedmiotowych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie można wydać decyzji odszkodowawczej. Postanowieniem z [...] czerwca 2007 r. Prezydent zawiesił postępowanie z wniosku Strony, wskazując, że wobec treści decyzji Wojewody koniecznym jest rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w postaci wydania orzeczenia dotyczącego stwierdzenia przejęcia z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Skarbu Państwa działki zajętej pod drogę publiczną. Decyzję w tym przedmiocie Wojewoda [...] wydał [...] listopada 2010 r. Postanowieniami z [...] listopada 2012 r. Prezydent podjął zawieszone postępowanie z wniosku E.J., a także połączył je z postępowaniem z wniosku J. K. do wspólnego rozpatrzenia. Tego samego dnia wezwano wnioskodawców do przedstawienia oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów – aktu notarialnego i postanowień sądowych – dotyczących własności przedmiotowych działek oraz postanowień w przedmiocie ustalenia dziedziczenia. Dokumenty te zostały organowi przedstawione przy piśmie z 8 kwietnia 2013 r. Pismem z 16 lipca 2013 r. Prezydent zwrócił się do Zarządu Dróg Miejskich o wskazanie, kiedy zajęto przedmiotowe działki pod drogę publiczną, kto był inwestorem oraz czy nieruchomości te były wywłaszczane, a jeśli tak, czy za odszkodowaniem. Ponadto zwrócono się do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami o wskazanie, czy wobec przedmiotowych działek było prowadzone postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze. Wystąpiono także do pełnomocnika Wnioskodawczyni o wskazanie, co wchodziło w skład masy spadkowej po W. J., J. J., B. J. i K. J., albowiem strona nabyła udziały w nieruchomości należące jedynie do tych osób. W piśmie z 4 października 2013 r. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że właścicielem przedmiotowych działek był W. J. Pismem z 25 września 2014 r. Prezydent poinformował Wnioskodawczynię, że sprawa zostanie zakończona do 31 grudnia 2014 r. W dniu [...] grudnia 2014 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, w trakcie której ustalono, że nabyte przez Wnioskodawczynię nieruchomości to działki nr ew. [...] oraz nr ew. [...] z obrębu [...]. Natomiast przedmiotowy wniosek dotyczy działek nr ew. [...] z obrębu [...] oraz nr ew. [...] z obrębu [...]. Jednocześnie Strona oświadczyła, że nabyła udział w spadku po wszystkich współwłaścicielach i przejęła całość działek. Zaakceptowała także wycenę przygotowaną w operacie szacunkowym zleconym przez organ. Pismem z 22 czerwca 2015 r. organ poinformował Stronę o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do 30 grudnia 2015 r., a pismem z 2 lipca 2015 r. wezwał ją do przedstawienia organowi dokumentów potwierdzających zgłoszenie do opodatkowania roszczeń do gruntu. Ponadto wezwał do stawienia się J. K. i E. K. celem przesłuchania stron w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Pismem z 1 marca 2017 r. zostało wniesione do Wojewody [...] zażalenie na przewlekłość prowadzonego postępowania oraz niezałatwienie sprawy w terminie przez Prezydenta. Pismem z 6 kwietnia 2017 r. Prezydent zawiadomił Strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 30 sierpnia 2017 r. a także ponownie wezwał do E. K. oraz J. K. do stawiennictwa w siedzibie urzędu celem przesłuchania stron. Wojewoda postanowieniem z [...] września 2017 r. uznał wniesione przez Wnioskodawczynię zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi dodatkowy termin dwóch miesięcy na załatwienie sprawy administracyjnej. Pismem z 9 lutego 2018 r. Prezydent poinformował Strony o przedłużeniu rozpatrzenia sprawy do 30 września 2018 r., a także ponownie wezwał do złożenia dokumentów potwierdzających zgłoszenie roszczeń dotyczących gruntu do Urzędu Skarbowego oraz osobistego stawiennictwa celem przesłuchania stron postępowania. Do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła 30 stycznia 2018 r. skarga Wnioskodawczyni na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta. W skardze wniesiono o stwierdzenie prowadzenia przez organ postępowania w sposób przewlekły, z rażącym naruszeniem prawa, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej. Wobec Prezydenta podniesiono zarzuty naruszenia art. 35 § 3 i art. 36 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 1257 dalej: k.p.a.) i prowadzenia postępowania w sposób przeczący zasadzie szybkości. Wskazano, że od lipca 2015 r. organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Ponadto zdaniem Skarżącej organ domaga się od niej przedstawienia dokumentów nieprzydatnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgłoszenie roszczeń do urzędu skarbowego nie ma bowiem wpływu na ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Brak jest również uzasadnienia dla ponownego przesłuchiwania Stron postępowania. Organowi przedstawione zostały bowiem dokumenty świadczące o własności Skarżącej wobec przedmiotowych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów organ wskazał, że zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co w niniejszej sprawie sprowadza się do dokładnego ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Podkreślono przy tym, że pomimo kilkukrotnego wezwania Stron do nadesłania dokumentów niezbędnych zdaniem organu dla rozpatrzenia sprawy, wezwania te pozostały bez odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 w/wym. art. 3 i w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu wyeliminowanie stanu przewlekłości organu i doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Warunkiem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania zgodnie z art. 52 § 1 tej ustawy jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Skarżąca dopełniła tego wymogu, składając do Wojewody zażalenie z 1 marca 2017 r. na przewlekłość Prezydenta w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania. Organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., który wskazuje, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że po stronie organu wystąpiły przesłanki pozwalające stwierdzić rażącą przewlekłość postępowania. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zasadny jest zarzut braku działań organu zmierzających do zakończenia postępowania od lipca 2015 r. Wtedy wezwano Skarżącą do przedstawienia dokumentów dotyczących zgłoszenia roszczeń do opodatkowania. Wezwanie to zostało ponowione dopiero w lutym 2018 r. Przez okres około dwóch i pół roku nie zostały podjęte żadne inne czynności zmierzające do zakończenia postępowania. Jednoznacznie należy uznać to za długi i nieuzasadniony okres zwłoki w toku postępowania. Jednocześnie za częściowo zasadny należy uznać zarzut braku celowości żądania przez Prezydenta dokumentów skarbowych dla potrzeb niniejszego postępowania. Należy zauważyć, że żądane przez organ zgłoszenie roszczeń do urzędu skarbowego nie może stanowić podstawy do rozstrzygnięcia wątpliwości organu dotyczących kwestii własności nieruchomości objętych przedmiotowym wnioskiem. W tym celu możliwe jest posłużenie się np. aktami notarialnymi dotyczącymi sprzedaży, poświadczenia dziedziczenia lub postanowieniami spadkowymi sądu powszechnego, dotyczącymi przedmiotowych działek. Zgłoszenie dla celów podatkowych nie ujawni w sprawie okoliczności, które mogłyby podważyć treści wynikające ze wskazanych wyżej dokumentów. Pamiętając o wynikającym z art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązaniu organu do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, Sąd stwierdza, że żądane przez niego środki dowodowe nie przyczynią się do rozwiania wątpliwości dotyczących własności i następstwa prawnego przedmiotowych działek. Tak znaczące przedłużanie rozpoznania sprawy wyłącznie ze względu na niemożność ich uzyskania nie jest zasadne, nawet, a być może szczególnie w sytuacji, gdy źródłem tych środków dowodowych miałaby być strona postępowania. W sytuacji, gdy organ uzna, iż wyczerpał możliwości zebrania materiału dowodowego, powinien wydać rozstrzygnięcie w sprawie adekwatne do obowiązujących przepisów prawa i ustalonych okoliczności. Zdaniem Sądu za nieakceptowalną należy także uznać stosowaną w toku postępowania przez Prezydenta praktykę wyznaczania odległych terminów zakończenia postępowania, np. informowanie w piśmie z 22 czerwca 2015 r. o zamiarze zakończenia postępowania do końca grudnia 2015 r., czy też w piśmie z 9 lutego 2018 r. o zamiarze zakończenia postępowania do 30 września 2018 r. Ten ostatni termin jest szczególnie rażący w sytuacji, gdy wydane zostało w sprawie postanowienie Wojewody z [...] września 2017 r., zakreślające termin 2 miesięcy na załatwienie sprawy. Przepisy k.p.a. są jasne w zakresie dopuszczalnych terminów prowadzenia postępowania, a przeprowadzone przez Prezydenta czynności nie usprawiedliwiały kolejnych terminów odroczenia. Sąd w świetle okoliczności sprawy, biorąc pod uwagę stopień przyczynienia się organu do długości postępowania, przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną. Stanowi ona pewnego rodzaju zadośćuczynienie za przewlekłe prowadzenie postępowania mające rażący charakter naruszenia prawa. W ocenie Sądu kwota w wysokości 1000 zł. będzie stanowiła odpowiednią rekompensatę biorąc pod uwagę długość prowadzonego postępowania. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę co do przyznania wyższej sumy uznając, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie w całości żądań Skarżącej. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a i § 2 w związku z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., w zw. z art. 120 p.p.s.a., sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., na które składają się opłata od skargi (100 zł) koszty zastępstwa procesowego (480 zł) i uiszczonej opłaty skarbowej (17 zł) od pełnomocnictwa, uwzględniając fakt korzystania przez skarżącego z pomocy prawnej (adwokata). W odniesieniu do wysokości kosztów zastępstwa prawnego Sąd wziął pod uwagę aktualne w dniu złożenia skargi, jak i w dacie orzekania w przedmiotowej sprawie, stawki oraz zasady ustalania opłat wynikające z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), tj. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c.