II OW 151/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] października 2019 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Śląskiego oraz Prezydentem Miasta Częstochowy dotyczącego organu właściwego do zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Częstochowy jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z 31 października 2019 r. Marszałek Województwa Śląskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Prezydenta Miasta Częstochowy jako organu właściwego w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy z [...] lipca 2013 r. udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W uzasadnieniu Marszałek Województwa Śląskiego wyjaśnił, że zawiadomieniem z 23 lipca 2019 r. Prezydent Miasta Częstochowy przekazał do załatwienia zgodnie z właściwością wniosek [...] (dalej: wnioskodawca) w sprawie zmiany decyzji z [...] lipca 2013 r. Prezydent Miasta Częstochowy wskazał, że wnioskodawca wystąpił o wydanie pozwolenia zintegrowanego (w zakresie odpadów obejmuje ono pozwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów) dla instalacji znajdującej się na działkach, na których prowadzona jest również działalność objęta decyzją z [...] lipca 2013 r. Zdaniem Prezydenta Miasta Częstochowy, właściwy w tej sprawie jest Marszałek Województwa Śląskiego, zgodnie z art. 41 ust. 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701 ze zm. – dalej: ustawa o odpadach). Nie podzielając tego stanowiska Marszałek Województwa Śląskiego wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, wskazując, że art. 46 ust. 6 ustawy o odpadach nie znajduje w tej sprawie zastosowania, bowiem dotyczy on tylko zmiany decyzji o zbieraniu i przetwarzaniu odpadów. W tej sprawie wnioskodawca wniósł jedynie o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). W tej sprawie wnioskodawca wystąpił o zmianę decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 1592 ze zm.). Przepis ten nakłada na podmioty dysponujące stosowanymi zezwoleniami na przetwarzanie lub zbieranie odpadów, obowiązek wystąpienia z wnioskiem o zmianę tych decyzji do właściwego organu, w celu dostosowania ich do obecnie obowiązujących wymagań prawnych. Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Dodatkowo, w odniesieniu do terenów zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 ustawy o odpadach), jednak przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie. Z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach wynika, że ustawodawca przewiduje konieczność uzyskania zezwolenia na dwie rodzaje działalności w zakresie gospodarki odpadami – zbieranie odpadów i przetwarzanie odpadów. Na wniosek podmiotu występującego o wydanie zezwolenia właściwy organ może także wydać tzw. decyzję łączną, a więc zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Do wydania tego rodzaju zezwolenia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 8 ustawy o odpadach). Zasadą jest zatem uzyskanie dwóch odrębnych decyzji (zezwoleń), natomiast decyzja łączna jest wyjątkiem od tej zasady. Wniosek ten ma zasadniczy wpływ na wykładnię przepisów o właściwości organów w tych sprawach. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w art. 46 ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Oznacza to, że ustalenie w tej sprawie, że wnioskodawca dysponuje zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, uzasadniałoby zastosowanie art. 41 ust. 6 w związku z art. 46 ust. 3 pkt 1 lit. c) ustawy o odpadach tylko w przypadku, gdyby wnioskodawca wystąpił o zezwolenie na przetwarzanie i zbieranie odpadów (decyzja łączna). Właściwość marszałka województwa na podstawie art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach nie wynika bowiem tylko z rodzaju prowadzonej działalności w zakresie gospodarki odpadami wymienionej w art. 46 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, ale również z rodzaju decyzji, o której wydanie wnioskuje dany podmiot. Uzyskanie decyzji łącznej jest wyjątkiem, a zatem normy z art. 46 ust. 6 ustawy o odpadach nie należy wykładać rozszerzająco. Potwierdza to także art. 46 ust. 9 ustawy o odpadach, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów rozumie się przez to również zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Dopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o zezwoleniu na zbieranie odpadów lub zezwoleniu na przetwarzanie odpadów odpowiednio w stosunku do zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Natomiast ustawodawca nie przewidział, że w przypadkach, w których przepis stanowi o zezwoleniu na zbieranie i przetwarzanie odpadów, normy tego rodzaju mogą zostać zastosowane do zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Bez znaczenia jest przy tym, że wnioskodawca wystąpił o wydanie pozwolenia zintegrowanego, które w zakresie odpadów ma obejmować zbieranie i przetwarzanie odpadów, ponieważ pozwolenie zintegrowane nie jest decyzją łączną w rozumieniu art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach, ale odrębną decyzją, która w tej sprawie ma obejmować modernizację istniejącej instalacji oraz prowadzenie działalności w szerszym niż dotychczas zakresie przedmiotowym. Odrębną kwestią jest zatem dostosowanie pozostającej w obrocie prawnym decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów do obowiązujących wymogów prawnych, a czym innym podjęcie nowej działalności na podstawie pozwolenia zintegrowanego. Różna jest w związku z tym również właściwość organów. Jak już na wstępie wskazano, w tej sprawie wnioskodawca wystąpił tylko o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a zatem art. 46 ust. 6 ustawy o odpadach nie znajdzie zastosowania. Oznacza to, że właściwym organem będzie starosta na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach, a w tej konkretnej sprawie prezydent miasta na prawach powiatu, a więc Prezydent Miasta Częstochowy. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Prezydenta Miasta Częstochowy jako organ właściwy w sprawie.