I SA/Wa 2524/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz- Kluj Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2019 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2019 r., nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażalenia M. W. na postanowienie Prezydenta [...] z [...] marca 2019 r., nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. jako "Nieruchomość w [...]" - dz. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że postanowieniem z [...] marca 2019 r., nr [...] Prezydent [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie odszkodowania za wyżej wskazaną nieruchomość do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku złożonego [...] marca 1949 r. przez B. S. oraz A. B. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do nieruchomości wraz z podaniem o przywrócenie terminu na złożenie wniosku. Wniosek ponowiony został pismem z [...] sierpnia 1949 r. oraz pismem z [...] stycznia 1996 r. złożonym przez J. S. - spadkobiercę dawnego właściciela o przywrócenie prawa własności do części IV kondygnacji budynku mieszkalnego usytuowanego na tej nieruchomości. Na postanowienie Prezydenta [...] zażalenie złożył M.W. Rozpoznając sprawę Wojewoda [...] wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta została działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945 r. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r. grunty nieruchomości [...], w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, przeszły na własność gminy [...], a od 1950 r. na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) na własność Skarbu Państwa. W dniu [...] marca 1949 r. B. S. i A. B. złożyli wniosek o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości wraz z podaniem o przywrócenie terminu na złożenie wniosku. Wniosek ten został ponowiony pismem z [...] sierpnia 1949 r. złożonym przez B. S.i A. B. oraz wnioskiem z [...] stycznia 1996 r. złożonym przez J. S. - spadkobiercę dawnego właściciela. Wojewoda podniósł, że powyżej wskazane wnioski nie zostały rozpatrzone. Natomiast wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej "ugn") wpłynął do organu I instancji [...] października 2017 r. Prezydent [...] postanowieniem z [...] marca 2019 r. zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość do czasu zakończenia postępowania w sprawie wniosku złożonego [...] marca 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu na złożenie wniosku. Organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wojewoda wskazał, że zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu tego przepisu, mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Wojewoda wskazał, że zagadnienie wstępne stanowi pewną kwestię materialnoprawną pojawiającą się w toku załatwiania sprawy administracyjnej, bez rozstrzygnięcia której sprawy tej załatwić nie można, a rozstrzygnięcie której należy do właściwości sądu lub innego organu administracji niż ten, przed którym toczy się postępowanie administracyjne. Organ obowiązany jest ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania, a zagadnieniem wstępnym Wojewoda [...] wskazał, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2256/11, że sprawy z zakresu odszkodowań za nieruchomości objęte działaniem dekretu z 26 października 1945 r. reguluje art. 215 ust. 2 ugn. Zgodnie z tym przepisem, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego i dopiero odmowa uwzględnienia tego wniosku lub umorzenie postępowania administracyjnego w tej kwestii daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania. Skoro uprawnienia, o których mowa w art. 215 ugn zależą od tego, czy byłemu właścicielowi przyznano użytkowanie wieczyste, to sprawa przyznania użytkowania wieczystego wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności, bowiem nie można jednocześnie tą samą decyzją weryfikować przesłanek ustanowienia użytkowania wieczystego i odszkodowania, gdyż są to kwestie, które wymagają zbadania odmiennych przesłanek i wydania odrębnych decyzji. Wojewoda podkreślił, że wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość złożony przez M. W. będzie mógł być rozpatrzony dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku złożonego [...] marca 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, co powoduje konieczność zawieszenia postępowania o ustalenie odszkodowania wszczętego wnioskiem z [...] października 2017 r. Skargę na postanowienie Wojewody [...] z [...] września 2019 r. wniósł M. W., zarzucając: 1. Naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust 1 i 2, art. 4 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie w prowadzonym postępowaniu, - art. 6 kpa, art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji, poprzez niezebranie pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz braku jego zastosowania w prowadzonym postępowaniu,. 2. Naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez brak wskazania wpływu postępowania o rozpoznanie wniosków dekretowych i wniosku o odszkodowanie przy istnieniu różnych podmiotów (wnioskodawców) - art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa oraz art. 7 ust 1 i 2 oraz art. 4 dekretu z 26 października 1945 r., polegające na pominięciu tych przepisów w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i nie uwzględnienie ich przy rozstrzygnięciu sprawy, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia przysługujących skarżącemu uprawnień, a tym samym narusza art. 64 ust 2 Konstytucji RP, podważa konstytucyjną równość obywatela wobec prawa naruszając art 32 ust 1 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że regulacja art. 7 ust. 2 dekretu, nakładała na Gminę [...] obowiązek rozpatrzenia złożonego wniosku dekretowego w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego. Jednakże wniosek ten nie został rozpoznany. Skarżący powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 1989 r., sygn. akt IV SA 455/89 wskazał, że strona nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji, tj. nie rozpatrzenia złożonego wniosku. Skarżący dodał, że organ nie zauważył, że rozpoznanie wniosku dekretowego złożonego przez B. S. oraz A. B. o ustanowienie wieczystej dzierżawy nie jest tożsame podmiotowo i przedmiotowo z wnioskiem złożonym przez skarżącego o ustalenie odszkodowania w trybie art. 215 ugn. Skarżący wskazał, że na skutek nabycia nieruchomości lokalowej (lokal nr [...]) w drodze decyzji z [...] września 1976 r., nr [...] i aktu notarialnego z [...] marca 1977 r. o ustanowieniu wieczystego użytkowania części działki, wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w tym zakresie i żaden wniosek dekretowy w tej części nie powinien zostać pozytywnie rozpoznany na rzecz dawnych właścicieli. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta [...] z [...] marca 2019 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu tego przepisu, mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyjaśnić również należy, że sprawy z zakresu odszkodowań za nieruchomości objęte działaniem dekretu z 26 października 2006 r. reguluje art. 215 ust. 2 ugn. Trafnie wskazały organy, że w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego i dopiero odmowa uwzględnienia tego wniosku lub umorzenie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania. Skoro uprawnienia, o których mowa w art. 215 zależą od tego, czy byłemu właścicielowi (lub jego następcy prawnemu) przyznano użytkowanie wieczyste, to sprawa przyznania użytkowania wieczystego wymaga rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności i w odrębnej decyzji, gdyż w obydwu postępowaniach badane są inne przesłanki. Przejęcie nieruchomości [...] na podstawie dekretu na własność gminy [...] (a następnie na rzecz Skarbu Państwa) nastąpiło z mocy prawa. Jeżeli były właściciel (lub jego następca prawny) złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości, to do czasu jego rozpoznania budynek, który znajdował się na nieruchomości pozostawał własnością dotychczasowego właściciela. Przyznanie prawa własności czasowej powodowało, że nieruchomość budynkowa nie zmieniała właściciela. Natomiast jeśli odmówiono prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) następowało całkowite wywłaszczenie właściciela nieruchomości, w tym z nieruchomości budynkowej. Właściwym organem do rozpoznania wniosku dekretowego jest Prezydent [...], jako reprezentujący gminę. Z kolei do rozpoznania wniosku o odszkodowanie z art. 215 ugn organem właściwym, zgodnie z art. 129 ust. 1 ugn, jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Z uwagi na ustrój Miasta [...] obie te kompetencje realizowane są przez ten sam organ, jednakże oba opisane uprawnienia mają odmienny charakter. Rozstrzygnięcia w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i odszkodowania podejmowane są wprawdzie przez Prezydenta [...], lecz organ ten w każdym przypadku działa w innej roli, skupiając kompetencje o odmiennym charakterze. Przy czym obie sprawy mają inną podstawę rozstrzygnięcia. Należy podzielić stanowisko organów, że w niniejszej sprawie kwestia złożonego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] wraz z podaniem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 4 kpa. Konieczność rozpatrzenia wniosku dekretowego stanowi przesłankę do zawieszenia postępowania odszkodowawczego na podstawie wyżej powołanego przepisu. Należy podkreślić, że uprawnienia, o których mowa w art. 215 ugn zależą od tego, czy byłemu właścicielowi przyznano użytkowanie wieczyste, czy też nie przyznano. Bezsporne jest, że wniosek dekretowy nie został dotychczas rozpoznany. Czyni to niemożliwym rozstrzygnięcie przez organ wniosku odszkodowawczego. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek dekretowy jest rozpoznawany od wielu lat, jednakże okoliczność ta nie może wpływać na niniejszą sprawę, gdyż jak wyżej wskazano sposób rozpoznania wniosku dekretowego determinuje rozpoznanie niniejszej sprawy. Z przyczyn wyżej omówionych niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 97 § 4 kpa. Organy obydwu instancji wyjaśniły przyczyny zawieszenia postępowania, w tym wpływ sprawy z wniosku dekretowego na postępowanie w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie dekretu warszawskiego. Chybiony jest zarzut naruszenia przepisów art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 4 dekretu. Otóż w postępowaniu o odszkodowanie organ nie stosuje przepisów dekretu lecz przepis art. 215 ust. 2 ugn. Przepisy dekretowe stasowane są w postępowaniu z wniosku dekretowego. W postępowaniu odszkodowawczym organ nie dokonuje także oceny skuteczności złożenia wniosku dekretowego. Zaskarżone postanowienie, ani postanowienie organu I instancji nie są dotknięte powołaną w skardze wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Postanowienia te zostały wydane na podstawie właściwych przepisów prawa. Odnośnie podnoszonej w skardze kwestii odmiennych podmiotów składających wniosek dekretowy i wniosek o odszkodowanie zważyć należy, że stroną w każdym postępowaniu jest, zgodnie z art. 28 kpa w zw. z właściwym przepisem prawa materialnego podmiot, który ma w tym interes prawny. Jak wskazał skarżący jest on spadkobiercą po E. W., który na skutek umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z [...] grudnia 1950 r., nr rep. [...] nabył od B. S. udział w prawach i roszczeniach do przedmiotowej nieruchomości. Skarżący jest także stroną postępowania z wniosku dekretowego. Wobec tego wynik postępowania dekretowego będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie z wniosku skarżącego w sprawie o odszkodowanie. Wbrew zarzutom skargi nie doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 kpa oraz powołanych w skardze przepisów Konstytucji, gdyż organy prowadziły postępowanie z zachowaniem zasad określonych w przepisach prawa procesowego i materialnego. Nie został naruszony przepis art. 107 § 3 kpa. Postanowienia organów obydwu instancji zawierają uzasadnienie faktyczne i prawne, z których wynika, jakimi przesłankami kierował się organ wydając postanowienie, wyjaśniają podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim rozstrzygnięciem przemawiają. Mając na uwadze wszystkie powyżej wskazane okoliczności Sąd na podstawie art.151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym uzasadnione było treścią art. 119 pkt 3 ppsa w zw. z art. 120 ppsa.