III SA/Po 886/19

Dnia 25 lutego 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi L. F. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia [...] października 2019r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek oddala skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 83 ust. 4, art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300 ze zm.); dalej: u.s.u.s., utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2019 r. - odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku L. F. o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Powyższą decyzję wydano w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] lipca 2019 r. do ZUS wpłynął wniosek o umorzenie należności z tytułu składek. ZUS ustalił, że na koncie L. F. jako płatnika składek figurują m. in. zaległe składki za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Organ odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Organ wyjaśnił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek na podstawie art. 28 u.s.u.s, z tym, że zgodnie z art. 30 u.s.u.s, przepisu art. 28 u.s.u.s nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wobec czego organ decyzją z dnia [...] października 2019 r. utrzymał decyzję z dnia [...] sierpnia 2019 r. w mocy. Organ uznał za niezasadny argument strony o przedawnieniu dochodzonych składek. Doszło bowiem do zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Na zawieszenie biegu terminu przedawnienia miały wpływ : - co do należności za okres [...], od [...] do [...], od [...] do [...], od [...] do [...] – prowadzone postępowanie egzekucyjne od [...].05.2003 r. do [...].11.2005 r., od [...].11.2006 r. do [...].09.2008 r. oraz od [...].05.2009 do chwili obecnej - co do należności na koncie Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Funduszu Ubezpieczenia Zdrowotnego, Funduszu Pracy, Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych – za okres [...], od [...] do [...] – prowadzone postępowanie egzekucyjne od [...].08.2007 r. do chwili obecnej, za okres od [...] do [...], od [...]-[...] prowadzone postępowanie egzekucyjne od [...].01.2008 do chwili obecnej. Ponadto, w okresie od [...].02.2013 r. do [...].05.2014 r. było prowadzone postępowanie w sprawie wniosku strony o umorzenie należności z tytułu składek na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność ( Dz. U. z 2012 r., poz. 1551 ). W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2019 r. organ powołał się ponownie na art. 30 u.s.u.s., wskazując, że przepisu art. 28 u.s.u.s nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. F. – reprezentowany przez pełnomocnika - zarzucił : - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez niezasadne przyjęcie, że zaległości z tytułu składek nie uległy przedawnieniu - naruszenie art. 83 ust. 1 u.s.u.s w zw. z art. 24 ust. 4 i art. 32 u.s.u.s. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że należności nie uległy przedawnieniu - naruszenie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z dnia 27 sierpnia 2004 r. w zw. z art. 24 ust. 4 ustawy poprzez niezasadne uznanie, że należności nie uległy przedawnieniu - naruszenie art. 2, art. 7, art. 21, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1-3, art. 78, art. 188 pkt 1 i 5 Konstytucji RP w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2013 r., sygn. SK 40/12. Strona wniosła o stwierdzenie nieważności w całości decyzji z dnia [...] października 2019 r. i [...] sierpnia 2019 r., ewentualnie o ich uchylenie w całości, albo o ich uchylenie w całości i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie. Ponadto o : 1. przeprowadzenie dowodu z dokumentów z akt ZUS Oddział w [...] w przedmiocie spornych należności z tytułu składek wraz z odsetkami, dodatkowymi opłatami i kosztami postępowania 2. zobowiązanie ZUS Oddział w [...] do przedstawienia - wysokości należności składkowych, odsetek, kosztów - biegu ich przedawnienia - wskazania odpowiednio do treści art. 30 u.s.u.s., czy i które należności składkowe w sprawie są objęte tym przepisem - przeprowadzenie dowodu z akt księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] ( V Wydział Ksiąg Wieczystych ), a zwłaszcza dokumentów stanowiących podstawę wpisu w dziale IV hipotek z tytułu należności składkowych - przesłuchanie skarżącego - przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżącego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, m.in., że organ nie wskazał w swoich decyzjach, dlaczego określone należności składkowe nie ulegają przedawnieniu. Nie uzasadnił okoliczności dotyczących terminów wymagalności należności składkowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. - Dz. U. 2019, poz. 2325 ), zwanej dalej p.p.s.a. Przy czym, w myśl art. 134 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wskazanych wyżej ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wydana została bez naruszenia przepisów prawa procesowego czy materialnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2019 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku L. F. o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Kwestie związane z podleganiem ubezpieczeniom społecznym, ubezpieczeniu zdrowotnemu, ubezpieczeniu na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych określają przepisy ww. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2 – 4. Stosownie do art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W art. 30 u.s.u.s. ustawa zaś stanowi, że do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 u.s.u.s. Wprowadzenie przez ustawodawcę wyłączenia, o którym mowa w art. 30 u.s.u.s., oznacza, że możliwość umarzania składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami została bezwzględnie wyłączona. Jak wynika z treści skargi, spór dotyczy tego, czy organ w sposób uprawniony odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia składek w sytuacji, gdy – zdaniem skarżącego – należności składkowe uległy przedawnieniu i nie mogły one być skutecznie egzekwowane. Podstawę prawną decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. odmawiającej skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku o umorzenie składek stanowił 61 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 i art. 83 b ust. 1 u.s.u.s. Jak wskazano wyżej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek na podstawie art. 28 u.s.u.s, z tym, że zgodnie z art. 30 u.s.u.s, przepisu art. 28 u.s.u.s nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Słusznie zatem organ stwierdził, że nie ma podstawy prawnej do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o umorzenie składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne za osoby zgłaszane do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Zgodnie zaś z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania był zatem fakt, że organ w ogóle nie mógł zajmować się merytorycznie kwestią potencjalnego umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne w zakresie osób zgłaszanych do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Wobec podmiotów tego rodzaju nie ma bowiem zastosowania przepis art. 28 u.s.u.s. Co do kwestii zarzutu przedawnienia spornych należności wskazać należy, że zgodnie z poglądem orzecznictwa sądowego, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela, przedmiotem postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, w tym w zakresie odmowy wszczęcia tego postępowania, nie może być badanie zadłużenia, a jedynie przesłanki wszczęcia i prowadzenia postępowania oraz ustawowe podstawy umorzenia należności" ( zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1492/17, orzeczenia.nsa.gov.pl ). NSA wskazał w tym wyroku, że wniosek w sprawie umorzenia należności z tytułu składek powinien odnosić się do konkretnej kwoty tych należności weryfikowalnej na podstawie wiarygodnych dokumentów. Przypomnieć także należy, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i rentowe może być prowadzone wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie – jego zdaniem – ich uiścić. Stosownie bowiem do art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata, jako należności z tytułu składek, nieopłacone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub egzekucji sądowej. Równolegle mogą więc toczyć się dwa postępowania: egzekucyjne i dotyczące umorzenia należności. [ ... ] Należy dodać, że art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Jeżeli zdaniem skarżącego nastąpiło przedawnienie należności z tytułu nieopłaconych składek, to zarzut przedawnienia może być zgłoszony wyłącznie w postępowaniu egzekucyjnym. Przedawnione zobowiązanie przestaje istnieć, nie może być egzekwowane i z tego samego powodu nie staje się przedmiotem postępowania o jego umorzenie. O tym, czy upłynął okres przedawnienia zaległych składek i na podstawie jakiego stanu prawnego, będzie mógł orzec sąd administracyjny przy skorzystaniu ze sprawowanej kontroli działalności administracji publicznej obejmującej także orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Dodatkowo zwrócić uwagę należy na relację między przedawnieniem zobowiązań z tytułu składek a umorzeniem tych należności. Stosownie do przepisu art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm) zobowiązanie z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wygasa wskutek przedawnienia. Inną przyczyną powodującą wygaśnięcie przedmiotowego zobowiązania jest jego umorzenie (art. 31 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 1 pkt 8 Ordynacji podatkowej). Ostatecznie NSA stwierdził w powołanym wyroku, że przedawnienie nie jest przesłanką, zaistnienie której uzasadnia wniosek o umorzenie zaległości. Fakt przedawnienia może być przedmiotem zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W postępowaniu prowadzonym z wniosku o umorzenie, przedawnienie jest okolicznością istotną jedynie z tego względu, że wniosek o umorzenie przedawnionych zaległości uznać należy za bezprzedmiotowy. NSA stwierdził wobec tego, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może bowiem zapaść jedynie wówczas, kiedy należności – umorzenia których domaga się strona – nie uległy przedawnieniu lub z innych przyczyn nadal są wymagalne. W przeciwnym razie postępowanie dotyczące umorzenia należności składkowych wobec ZUS winno ulec umorzeniu. Powyższe rozważania dotyczą jednak zarzutu przedawnienia podnoszonego przez stronę w sytuacji, gdy organ może wszcząć i prowadzić merytorycznie postępowanie w zakresie określonych składek podlegających potencjalnie umorzeniu na postawie art. 28 u.s.u.s. Taka sytuacja nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie, albowiem – jak już wskazano powyżej - organ w ogóle nie mógł zajmować się merytorycznie kwestią potencjalnego umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne w zakresie osób zgłaszanych do ubezpieczeń w części finansowanej przez ubezpieczonych. Wobec podmiotów tego rodzaju nie ma bowiem zastosowania przepis art. 28 u.s.u.s. W świetle powyższego, Sąd uznając, że organ rozpoznając przedmiotową sprawę nie naruszył przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego, w tym przepisów wskazanych w skardze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.