III SA/Kr 893/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 23 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza I. stwierdza bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 23 maja 2017 r. nr [...]; II. uznaje obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, a także dotychczasowe jego miejsce zamieszkania; III. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 3 sierpnia 2017 r. (data stempla urzędu pocztowego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga A. G. dotycząca złożonej skarżącemu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji pracy w Izbie Administracji Skarbowej w K z dnia 23 maja 2017 r. nr [...]. Jak wynika z przekazanych wraz ze skargą akt osobowych, do dnia 28 lutego 2017 r. skarżący pełnił służbę w Izbie Celnej w K z miejscem pełnienia służby w Izbie Celnej w K w Wydziale [...]. Pismem nr [...] z dnia 23 maja 2017r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej złożył skarżącemu propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej w K (k. 1-2). W ww. propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Skarżący otrzymał propozycję w dniu 25 maja 2017 r., natomiast w dniu 7 czerwca 2017 r. złożył oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji (k. 3). Następnie, pismem z dnia 5 czerwca 2017 r. (wpływ do Izby Administracji Skarbowej w dniu 7 czerwca 2017 r.) złożył odwołanie od otrzymanej propozycji (k. 345 części B akt osobowych). Pismem nr [...] z dnia 27 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej poinformował, iż przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza i jednocześnie nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi. Pismem z dnia 31 maja 2017 r. (wpływ do Izby Administracji Skarbowej w K nastąpił w dniu 31 maja 2017 r.) skarżący wezwał organ do przedstawienia propozycji służby. Pismem nr [...] z dnia 26 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej poinformował, iż brzmienie przepisu art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka jest składana pracownikom i funkcjonariuszom. Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. (data nadania w dniu 13 czerwca 2017 r., a wpływ do Izby Administracji Skarbowej w K - w dniu 19 czerwca 2017 r.). skarżący działając w oparciu o przepis art. 52 ust. 3 p.p.s.a. skierował do organu "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", w którym wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do usunięcia zaistniałego naruszenia przepisów prawa i przedstawienia propozycji służby (k. 4-5). Organ nie udzielił odpowiedzi na ww. wezwanie. Wymienioną na wstępie skargę skarżący wniósł w dniu 3 sierpnia 2017 r. za pośrednictwem organu – Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. Zakwestionował w niej złożoną mu w dniu 23 maja 2017 r. przez organ propozycję pracy i zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, a to art. 6 w związku z art. 15 w związku z art. 8 w związku z art. 9 w związku z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: KPA) polegające na: a) wydaniu aktu konkretyzującego prawa i obowiązki skarżącego i pozostawienie go w mocy poprzez odmowę uznania możliwości odwołania - w rezultacie niemającego podstaw prawnych uznania, że akt ten nie ma charakteru decyzji administracyjnej, czego skutkiem było pozbawienie skarżącego prawa skorzystania z będącej istotą dwuinstancyjności możliwości kontroli jednostronnego władczego aktu, poprzez użycie przez organ w piśmie z dnia 27 czerwca 2017 r. sformułowania, zgodnie z którym przepisy ustawy Przepisy wprowadzające Krajową Administrację Skarbową nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, w sytuacji, w której w relacjach organ – adresat aktu regułą jest konkretyzacja praw adresata w formie decyzji, od której adresatowi działającemu w zaufaniu do organu przysługuje odwołanie, do którego prawo jest emanacją zasady dwuinstancyjności, wyrażonej w art. 12 KPA, b) błędnym poinformowaniu skarżącego o braku możliwości odwołania, nie mającym podstaw wskazaniem, że wydany wobec niego akt nie jest decyzją administracyjną przy jednoczesnym uniemożliwieniu mu wzięcia udziału w postępowaniu, w szczególności wypowiedzenia się względem zebranego materiału i zajęcia stanowiska, c) nieprzekazaniu pisma skarżącego zawierającego odwołanie do organu II instancji i rozpoznanie tego odwołania przez organ I instancji; 2) przepisów postępowania, a to artykułu 104 w związku z art. 107 § 1 w związku z art. 154 § 2 z art. 155 § 2 w związku z art. 163 KPA poprzez ich niezastosowanie, polegające na odmowie nadania formalnego charakteru decyzji aktowi z dnia 23 maja 2017 r. wydanemu w oparciu o artykuł 165 ust. 7 KASPWU, który to akt jednostronnie konkretyzując prawa i obowiązki skarżącego w zakresie łączącego go z organem stosunku administracyjnoprawnego z uwzględnieniem dyspozycji przepisu art. 170 ust. 3 KASPWU zrównującego wygaśnięcie stosunku służbowego ze zwolnieniem ze służby, stanowi w istocie decyzję administracyjną, która może zostać zmieniona wyłącznie w odpowiednim trybie (o czym mowa w zarzucie 3) i formie określonej w art. 154 § 2 KPA (formie wymagającej wydania decyzji dla zmiany decyzji zarówno w trybie art. 155 KPA jak i art. 163 KPA w zależności od okoliczności będących podstawą zmiany), co w konsekwencji doprowadziło do odmowy rozpoznania odwołania od tej decyzji, o czym mowa w zarzucie 4, 3) przepisu postępowania, a to art. 155 w związku z art. 154 § 2KPA polegające na zmianie ostatecznej decyzji (aktu) o mianowaniu skarżącego do Służby Celnej z dnia 16 września 2015 r. na stopień aspiranta celnego - bez uzyskania wymaganej tym przepisem zgody skarżącego, który na podstawie decyzji o mianowaniu nabył prawa, 4) przepisu postępowania, a to art. 127 § 1 i 2 w związku z art. 15 KPA polegające na ich niezastosowaniu poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżony akt nie stanowi decyzji (o czym mowa w zarzucie 2), w związku z czym, zdaniem organu, powołującego się w tej mierze bez bliższego wskazania na brak w KASPWU trybu odwoławczego, nie przysługuje od niego odwołanie co spowodowało, że został on pozbawiony prawa do odwołania, 5) przepisu prawa materialnego, a to przepisu art. 165 ust. 7 KASPWU poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, iż brzmienie tego przepisu wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: KAS) autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, to jest zatrudnienia albo pełnienia służby, co prowadzi do wniosku, iż stanowi on podstawę do jednostronnego kształtowania przez organ praw i obowiązków skarżącego będącego funkcjonariuszem poprzez jednostronne wskazanie korpusu służby cywilnej jako sposobu kontynuacji wykonywania obowiązków na rzecz KAS, przy ograniczeniu skarżącemu możliwości decyzyjności wyłącznie do przyjęcia lub odmowy przyjęcia warunków pracy tylko w obrębie jednostronnie i władczo wyznaczonej formy świadczenia, podczas gdy prawidłowa jego interpretacja z uwzględnieniem przepisu art. 165 ust. 3 KASPWU prowadzi do wniosku, że propozycja z ust. 7 dotyczy wyłącznie nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby lecz wyłącznie w ramach dotychczasowego stosunku - odpowiednio zatrudnienia albo służby, 6) przepisu prawa materialnego, a to przepisu art. 165 ust. 3 KASPWU polegające na jego niezastosowaniu pomimo, że przepis ten wyraźnie przy użyciu funktora alternatywy rozłącznej "albo" określa sytuację pracowników i funkcjonariuszy służb zastępowanych przez KAS - w ten sposób, że pracowników zatrudnionych we wskazanych tam jednostkach czyni swoją mocą pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej utrzymując ich "cywilny" status, zaś funkcjonariuszy celnych pełniących(dotychczas) służbę w izbach celnych z dniem wejścia w życie ustawy o KAS (dalej KASU), w tym samym konstytutywnym trybie czyni funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, stanowiąc dalej, że osoby te zachowują ciągłość pracy i służby, 7) przepisu prawa materialnego, a to przepisu art. 165 ust. 7 KASPWU poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na całkowitym pomięciu przy składaniu propozycji, wymogu uwzględniania posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby (dotyczy funkcjonariuszy), podczas gdy jego prawidłowe zastosowanie podczas składania propozycji, w szczególności z uwzględnieniem kluczowego słowa "odpowiednio" zobowiązuje organ do kierowania się dotychczasowym przebiegiem służby w odniesieniu do funkcjonariuszy, zaś przebiegiem pracy względem pracowników, 8) przepisu prawa materialnego, a to przepisu art. 170 ust. 2 KASPWU poprzez jego błędne zastosowania polegające na przyjęciu i wyartykułowaniu w propozycji, że w przypadku odmowy przez funkcjonariusza (skarżącego) przyjęcia propozycji zatrudnienia stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym skarżący złoży oświadczenie o odmowie podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do jedynego wniosku, że skutek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza następuje jedynie w przypadku odmowy pełnienia służby przez funkcjonariusza. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości. W przypadku uznania, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z jednoczesnym zobowiązaniem organu do wydania decyzji zgodnej z prawem, to jest zawierającej propozycję dalszej służby z uwzględnieniem posiadanych przez skarżącego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. W przypadku stwierdzenia zasadności podniesionych zarzutów, skarżący wniósł o podjęcie wszelkich przewidzianych prawem środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 KPA). Ponadto wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, a z ostrożności procesowej - o oddalenie skargi. W uzasadnieniu zajętego stanowiska przemawiającego za odrzuceniem skargi, organ wskazał, że przedstawiona skarżącemu propozycja zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Tym samym, jak podkreślił organ, wniesienie skargi winno skutkować jej odrzuceniem. Nadto, skarżący nie zachował trybu przewidzianego do wniesienia skargi, bowiem złożono skarżącemu propozycję w dniu 23 maja 2017 r., a on potwierdził jej otrzymanie w dniu 25 maja 2017 r. Zatem, zdaniem organu, to w tym dniu skarżący dowiedział się o czynności złożenia propozycji. Nie jest bowiem możliwe jednoczesne zatrudnienie osoby w ramach stosunku pracy oraz stosunku służby, a tym samym jednoczesne propozycji pracy i służby. Potwierdzeniem dla powyższego jest również fakt, iż w dniu 31 maja 2017 r. skarżący skierował do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K wezwanie do złożenia propozycji służby (k. 347 części B akt osobowych). Wobec czego, w ocenie organu, 14 - dniowy termin, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. upłynął w dniu 9 maja 2017 r. Tymczasem "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" zostało przez skarżącego, nadane w dniu 13 czerwca 2017 r. Jednocześnie, zdaniem organu, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 52 § 3 zd. 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., Dodatkowo Dyrektor wskazał, że w dacie składania wezwania do usunięcia prawa, skarżący był już pracownikiem (warunki obowiązujące w propozycji, w przypadku jej przyjęcia obowiązują od dnia 1 czerwca 2017 r.), stosunek służby przekształcił się w stosunek pracy, zatem brak było podstaw do złożenia kolejnej propozycji, tym razem propozycji służby. Zatrudnienie w ramach stosunku pracy wyklucza bowiem jednoczesne pełnienie służby. Dlatego, w ocenie organu, powyższa skarga jako niedopuszczalna, winna zostać odrzucona. Z kolei uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Dyrektor wskazał, że art. 165 ust. 3 p.w.k.a.s. miał zastosowanie tylko w okresie przejściowym, tj. kształtował status pracowników/funkcjonariuszy zatrudnionych/pełniących służbę w łączonych jednostkach (w myśl art. 160 ust. 4 p.w.k.a.s.) w okresie od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. od dnia 1 marca 2017 r. do dnia określonego w propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. - w przypadku jej przyjęcia lub do dnia, w którym upłynął 3 - miesięczny termin liczony od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji pracy/zatrudnienia, jednak nie później niż do dnia 31 sierpnia 2017 r. lub też do dnia 31 sierpnia 2017 r. - w przypadku nieprzedstawienia propozycji. Na dzień wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, ale tylko do dnia określonego powyżej. Powołany powyżej przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od pozostałych zapisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. w szczególności przepisu art. 165 ust. 7, art. 170 oraz art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s. Stwierdził, że nie zasługuje na uwzględnienie twierdzenie skarżącego, że z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wynika, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej winien był złożyć funkcjonariuszom propozycję służby. Wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że funkcjonariuszowi może być złożona propozycja pracy lub służby oraz pracownikowi może być złożona propozycja pracy lub służby. Organ podniósł, że użyty w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. zwrot "odpowiednio" odnosi się do statusu osób, którym składane są propozycje, to jest albo pracownikom oraz funkcjonariuszom (w przypadku propozycji składanych przez dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej oraz dyrektora izby administracji skarbowej), a nie do rodzaju propozycji (jej treści, tj. propozycji pracy lub służby). Przedstawiona propozycja zatrudnienia z miejscem wykonywania obowiązków służbowych w Dziale [...] w Urzędzie Skarbowym w N oraz porównanie zadań realizowanych przez skarżącego przed otrzymaniem propozycji oraz po jej przyjęciu prowadzi do wniosku, że organ nie uchybił dyrektywie określonej w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., tj. uwzględnił zarówno posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, jak również dotychczasowe miejsce zamieszkania. Podkreślił, że na całkowitą dezaprobatę zasługuje twierdzenie skarżącego, iż nie ma żadnych kwalifikacji do świadczenia pracy na zaproponowanym mu stanowisku, skoro zadania na zaproponowanym stanowisku wykonuje od blisko dwóch lat. W piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2017 r. (k. 29 - 30 akt sąd.) Dyrektor podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i zaznaczył, że w przypadku uchylenia zaskarżonego aktu skarżący nie będzie posiadał żadnej skutecznie przedłożonej propozycji pracy ani służby i organ nie będzie miał żadnej materialnoprawnej podstawy do przedstawienia mu jakiejkolwiek propozycji. Natomiast w przypadku stwierdzenia bezskuteczności czynności i uznania uprawnienia skarżącego do otrzymania propozycji służby, to propozycja zatrudnienia nadal będzie znajdować się w obrocie prawnym, a jednocześnie organ będzie zobligowany do złożenia kolejnej propozycji, tym razem służby, co jest niedopuszczalne. Organ wskazał także, że do czasu, gdy kwestionowane przepisy korzystają z domniemania konstytucyjności, organ nie jest uprawniony do odmowy ich stosowania i obowiązany jest podejmować na ich podstawie określone czynności. Na rozprawie Sąd dopuścił Związek Zawodowy [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Związek poparł skargę wnosząc o jej uwzględnienie w całości lub w razie jej nieuwzględnienia – o orzeczenie, że powodem oddalenia skargi jest fakt, iż zaskarżony akt prawny (propozycja pracy) jest decyzją administracyjną (k. 34-38 akt sąd). Strony podtrzymały swoje stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym oceną właściwości tych sądów do rozpoznania danej sprawy, w której podjęto zaskarżone działanie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1- 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy złożonej skarżącemu będącego funkcjonariuszem Służby Celnej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Propozycja określająca warunki zatrudnienia skarżącemu w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej została sformułowana przez organ pismem z dnia 23 maja 2017 r., nr [...]. Propozycja ta została złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.) - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej w skrócie: p.w.k.a.s.), który stanowi, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Dokonując oceny właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie należy zauważyć, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wystąpiła rozbieżność co do możliwości poddania kontroli sądowoadministracyjnej działań organów podjętych na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Sądowi orzekającemu w nin. sprawie znany jest pogląd prezentowany w postanowieniach wojewódzkich sądów administracyjnych o braku kognicji sądów administracyjnych w tego typu sprawach. Znane jest także stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 897/17 (dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), wydanym na skutek rozpoznania skargi byłego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, któremu złożono propozycję zatrudnienia w KAS, przy czym działanie organu w tej sprawie zostało zakwalifikowane przez Sąd jako decyzja w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska. Sąd podziela natomiast, z pewnymi modyfikacjami, kierunek wykładni zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zawarty w wyroku z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 672/17 (dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 165 ust. 1 p.w.k.a.s. z dniem 1 marca 2017 r. skarżący, będący do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w miejscu wskazanym przez Dyrektora Izby Celnej w K. Przepis ten dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Art. 165 ust. 1 p.w.k.a.s. nie stanowił podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Ustawodawca mógł przyjąć model pełnej trwałości dotychczasowych stosunków zatrudnienia lub pełnienia służby wprowadzając i takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej stali by się ex lege funkcjonariuszami służby celno-skarbowej, jednak takiego rozwiązania nie przyjął. W przepisach wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (p.w.k.a.s.) wprowadzono tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej. Okoliczność, że w tym samym dniu weszła w życie ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej spowodowało skomplikowanie stosunków prawnych osób wykonujących obowiązki w tejże administracji. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.k.a.s. stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasły z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wynika, iż mógł otrzymać wyłącznie propozycję dalszej służby. O ile bowiem art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. można uznać za niejednoznaczny, to już pierwsze sformułowanie art. 174 ust. 3 tej ustawy rozstrzyga wątpliwości w sposób jednoznaczny, albowiem stanowi: "Funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy: 1) zachowuje prawo do: (...)". Tak więc rację ma w tym zakresie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stwierdzając, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestię kto, komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Pomimo wyposażenia właściwych organów administracji celno-skarbowej w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca w przepisach p.w.k.a.s. tylko częściowo precyzyjnie wskazał na formę prawną działania organu w tym obszarze. Zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. formę decyzji przebierała propozycja pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej skierowana do funkcjonariusza. Wynika to jednak nie tylko z wyraźnego sprecyzowania przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. wskazania na decyzję administracyjną, ale i określenia sposobu rozstrzygania w tym zakresie. Przepis ten bowiem stanowi, że "propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby". Innymi słowy, propozycja pełnienia służby, o której mowa w tym przepisie nie jest typową propozycją, ale jest to propozycja już ustalająca warunki pełnienia służby. Propozycja ta w sposób władczy rozstrzyga pozycję prawną dotychczasowego funkcjonariusza i jednostronnie kształtuje jego pozycję. Tym samym ustawodawca w art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. nadał propozycji pełnienia służby dotychczasowemu funkcjonariuszowi charakter decyzji administracyjnej przede wszystkim z dwóch powodów: po pierwsze - wprost nazywając ową propozycję decyzją administracyjną, a po drugie - określając sposób załatwienia sprawy jako jednostronne działanie organu wykonującego administrację poprzez wiążące określenie warunków pełnienia służby. Natomiast rozwiązanie przyjęte w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. jest odmienne od art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. Jak wynika z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. - dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się zatem formą decyzji administracyjnej. Skoro tak, to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji w przedmiocie składania propozycji. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażana i należałoby ją domniemywać. Brak sprecyzowania w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., że w drodze decyzji administracyjnej składa się propozycję pracy nie wydaje się zaniechaniem, ale celowym działaniem ustawodawcy, który wiedząc o regulacji z art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. wprowadza inny sposób procedowania w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Dlatego, w ocenie Sądu, "pisemna propozycja" skierowana do funkcjonariusza stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kryteria odróżnienia aktu lub czynności, do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. od innych aktów administracyjnych były przedmiotem rozważań w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 wskazano, że "są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność." Z kolei w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 zawarte jest stanowisko, że "akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego". Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że czynność, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w postaci złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ma charakter władczy pomimo braku nazwania ją mianem decyzji administracyjnej lub postanowienia. Kształtuje bowiem w sposób jednostronny prawa i obowiązki skarżącego. Jednostronne kształtowanie praw i obowiązków polega na tym, że to sam organ administracji (Dyrektor Izby Administracji Skarbowej) jednostronnie i władczo przesądza o ustaniu stosunku służbowego (jego przekształceniu) oraz określa nowe warunki zatrudnienia, a po stronie funkcjonariusza pozostawiony jest jedynie wybór działania polegającego zasadniczo albo na akceptacji tych warunków albo braku ich przyjęcia. Nie można przyjąć, że czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy tylko takich regulacji prawnych, z których wynika zarówno jednostronność działania organu administracji i brak jakiejkolwiek możliwości prawnie relewantnego zachowania drugiej strony. Tym także różni się owa czynność od decyzji administracyjnej, w której to sam organ jednostronnie kształtuje stosunek administracyjny lub potwierdza deklaratoryjnie już nawiązany stosunek administracyjny. Czynność objęta art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może polegać także i na tym, że organ administracyjny w sposób jednostronny wykonując swój ustawowy obowiązek skonkretyzuje sytuację prawną drugiej strony, a ta druga strona może mieć zachowany wybór co do podjęcia działania. Ważnym jest, aby możliwości wyboru przez stronę były w sposób całościowy regulowane ustawowo. Ponadto, co szczególnie istotne w przedmiotowej sprawie, bez względu na odpowiedź (przyjęcie bądź odmowa przyjęcia propozycji pracy) samo złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji powoduje zewnętrzny (pomimo podległości służbowej) skutek prawny w postaci ustania stosunku służbowego, co jest równoznaczne z wprowadzeniem przymusu państwowego wobec funkcjonariusza, który to przymus stanowi jeden z przejawów władztwa administracyjnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 560/17) . Nie ulega również wątpliwości, że taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretny przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję zatrudnienia funkcjonariusz służby celno-skarbowej nie był pracownikiem, z którym zawarty został uprzednio stosunek pracy. Był funkcjonariuszem publicznym i tym samym jego zatrudnienie miało charakter publiczny, a dotychczasowy stosunek prawny łączący funkcjonariusza z organem miał charakter stosunku służbowego. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji w zakresie nawiązania na jej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w tej sprawie, gdyż jej przedmiotem jest - ze względu na zakończenie (przekształcenie) ww. stosunku służbowego - sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji w zakresie stosunku pracy. Czynność ta spełnia także i ostatnią cechę, wymienioną we wskazanej wyżej uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, zgodnie z którą pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa. Ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu, tj. przedłożeniem przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia funkcjonariusza a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez funkcjonariusza polega na tym, że przedłożenie pisemnej propozycji stanowi wykonanie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., czyli obowiązku polegającego na złożeniu do dnia 31 maja 2017 r. funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby. Po stronie funkcjonariusza takie działanie stanowiło wykonanie ustawowego obowiązku przedłożenia mu do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji wykonywania dalszej pracy w strukturze administracji skarbowej. Tym samym należy stwierdzić, że to przepisy ustawy (w szczególności art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s.) zawierają uprawnienie wprost wynikające z przepisu prawa, które nakazuje złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji, a po stronie funkcjonariusza oznacza istnienie ustawowego uprawnienia do otrzymania owej propozycji (pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby). Zdaniem Sądu, nie do zaakceptowania jest stanowisko, zgodnie z którym pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. stanowiłaby czynność materialno-techniczną, w ogóle wyłączoną spod odrębnego zaskarżania do sądu. Czynności materialno-techniczne nie podlegają odrębnemu zaskarżeniu, ale ich cechą jest to, że są one podejmowane w toku postępowania administracyjnego i w związku z tym mogą być kwestionowane dopiero w odwołaniu od decyzji lub we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie zainicjowane złożeniem pisemnej propozycji funkcjonariuszowi co do nowych warunków dalszego zatrudnienia nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. W tej sytuacji nie ma znaczenia okoliczność, że dopiero po upływie określonego terminu i po zachowaniu samego funkcjonariusza nastąpią określone skutki polegające na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s.) lub na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 p.w.k.a.s.). To, że pisemna propozycja pracy złożona dotychczasowemu funkcjonariuszowi, stanowiąca w istocie ustanie administracyjnego stosunku służbowego powstałego na podstawie mianowania, wywołuje także skutki w sferze stosunku pracy, nie oznacza, że nie może być przedmiotem kwestionowania przed sądem administracyjnym. Dwoistość skutków prawnych propozycji pracy złożonej funkcjonariuszowi ma swoje konsekwencje również w trybie zaskarżania: co do stosunku służbowego właściwy jest sąd administracyjny, a ochrony w sferze skutków dotyczących stosunków pracowniczych można dochodzić przed sądem pracy. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest indywidualna czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Taka sytuacja zachodzi w analizowanym przypadku, gdyż objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał nie dalszą propozycję pełnienia służby, ale jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach. Powyższe stanowisko pozwala na zachowanie sądowej ochrony funkcjonariusza przed arbitralnym działaniem organu administracyjnego zmierzającego do pozbawienia statusu funkcjonariusza pełniącego obowiązki w służbie celno-skarbowej. Zmiana propozycji dalszego wykonywania obowiązków powinna być obwarowana odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. Gwarancje materialnoprawne zawiera art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wskazujący, że złożenie propozycji funkcjonariuszowi ma uwzględniać posiadanie przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Gwarancje proceduralne powinny polegać na możliwości kontroli legalności działania organu, a to oznacza, że "pisemna propozycja" nie może pozostawać poza kontrolą sądową. Gwarancje proceduralnej kontroli pozwalają na ocenę zachowania merytorycznych przesłanek uzasadniających złożenie takiej a nie innej propozycji. Może ona doprowadzić i do tego, że funkcjonariuszowi powinna być złożona pisemna propozycja dalszego pełnienia służby, co będzie oznaczało i to, że taka pisemna propozycja stanie się decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 p.w.k.a.s. Inne rozumowanie powyższej kwestii powodowałoby, że prawo dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach" gwarantowane przez art. 60 Konstytucji RP byłoby iluzoryczne. Istnienie wymienionych wyżej gwarancji jest konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady działania organów administracji wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Jednocześnie Sąd zauważa, że omawiana "pisemna propozycja" zatrudnienia nie jest ofertą, w rozumieniu prawa cywilnego, albowiem o ile przyjęcie oferty kształtuje pewne stosunki między składającym ofertę a ją przyjmującym, to odmowa przyjęcia oferty nie rodzi dla osoby, której oferta jest składana żadnych skutków prawnych. Inaczej jest w przypadku pisemnej propozycji zatrudnienia z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., gdyż odmowa przyjęcia "pisemnej propozycji" zatrudnienia rodzi skutek w postaci zwolnienia funkcjonariusza ze służby nazwanego przez ustawodawcę wygaśnięciem stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pkt 2 p.w.k.a.s.). Sama "pisemna propozycja" zatrudnienia nie jest także umową o pracę, albowiem umowa o pracę – jak każda umowa - jest czynnością prawną dwustronną, co oznacza, że dla zaistnienia umowy o pracę konieczna jest zgoda funkcjonariusza. Sąd jednocześnie zauważa, że stwierdzenie bezskuteczności "pisemnej propozycji zatrudnienia" nie powoduje ustania stosunku pracy albowiem umowa o pracę nie musi być zawarta na piśmie, może być umową ustną, umową poświadczoną pisemnie, a wreszcie zawartą w sposób dorozumiany, polegający na faktycznym wykonywaniu konkretnego zatrudnienia. Skoro więc pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to Sąd zobowiązany jest do sprawdzenia zachowania warunków formalnych do skutecznego wniesienia skargi do sądu na tę czynność. Z art. 52 § 3 p.p.s.a. wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa, przy czym obowiązkiem organu jest pouczenie skarżącego o przysługujących mu środkach odwoławczych. Jak wynika z akt sprawy skarżący po otrzymaniu w dniu 25 maja 2017 r. pisemnej propozycji złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wniósł pismem z dnia 5 czerwca 2017 r. odwołanie od tej propozycji, a pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), do zaskarżenia czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stosuje się art. 52 § 2 p.p.s.a. i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Wniesienie skargi na czynność należało poprzedzić pisemnym wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu tej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Samą skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący wniósł pismem z dnia 5 czerwca 2017 r. odwołanie, a z kolei pismem 12 czerwca 2017 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu, już pismo z dnia 5 czerwca 2017 r. można potraktować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a zatem, dokonano wezwania organu w ustawowym terminie. Nawet gdyby skarżący uchybił terminowi, to uchybienie to nastąpiłoby bez winy skarżącego, który nie będąc pouczony o trybie skarżenia pisemnej propozycji, mógł w sposób usprawiedliwiony dokonać pisemnego wezwania już po upływie 14 dniowego terminu od daty dowiedzenia się o czynności, zwłaszcza w sytuacji gdy organ nie pouczył o trybie zaskarżenia złożonej pisemnej propozycji, ani o konstytucyjnym prawie do sądu. Dlatego - zdaniem Sądu – skarżący nie uchybił 60 dniowemu terminowi we wniesieniu skargi. Przechodząc do rozpatrzenia zasadności skargi Sąd podkreśla, że z przytoczonego wyżej art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wynika, że przedkładając skarżącemu jako funkcjonariuszowi publicznemu pisemną propozycję, organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Ustawodawca nie uregulował tego, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi propozycji służby, czy też propozycji pracy. Tym samym w tym zakresie działania organu mogą jawić się jako pełna autonomia. Taka wykładnia powyższego przepisu jest jednak niezgodna z art. 7 Konstytucji RP, który nakazuje, aby każde działanie organu administracji publicznej (a nawet szerzej - władzy publicznej) było działaniem na podstawie i w granicach prawa. Brak konkretnych kryteriów, którymi organ powinien kierować się w przedkładaniu propozycji służby bądź pracy stanowi zaniechanie ustawodawcze (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17 traktując to jako pominięcie ustawodawcze). Zaniechanie ustawodawcze oznacza takie zachowanie ustawodawcy, w którym wbrew powinności normatywnej ustawodawca nie ukształtował wymaganych regulacji (tzw. zaniechanie właściwe) bądź też dokonał regulacji niepełnej, niewystarczającej (zaniechanie częściowe). Co istotne, polski model właściwości Trybunału Konstytucyjnego nie przewiduje orzekania o zaniechaniach ustawodawcy, choćby obowiązek wydania takiego aktu wynikał z norm konstytucyjnych (por. wyrok TK z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt K 24/07, opub. w OTK nr 6A/2008; postanowienie TK z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt SK 2/08 opub. w OTK nr 7A/2009, poz. 11). Tym samym w tej sprawie Sąd zobowiązany został do bezpośredniego stosowania Konstytucji w celu wypełnienia takiej luki treścią normatywną. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, Konstytucja RP - będąca najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej - może być bezpośrednio stosowana. Sądy powinny stosować przepisy konstytucyjne wtedy, gdy jest to konieczne dla wydania wyroku zapewniającego ochronę wartości konstytucyjnych. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za konieczne wypełnienie luki prawnej w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP, tj. art. 60 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17). Powołany art. 60 Konstytucji reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz także zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt K 51/12). Dotyczy to także zasad przekształcenia stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej, którego podstawą jest decyzja administracyjna, w stosunek pracy oparty o umowę o pracę. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i swoista reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. TK w wyroku z 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 45/02 wyraźnie stwierdził, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy i tym samym zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie sprecyzowania kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, to każde działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano warunki pracy a nie służby, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącemu warunków pracy a nie służby. Jak wynika dopiero z odpowiedzi na skargę, organ z jednej strony wskazał na miejsce zamieszkania skarżącego, jego kwalifikacje i staż służby, ale w żaden sposób nie dokonał oceny, dlaczego posiadane przez skarżącego kwalifikacje, staż i dotychczasowa służba nie powinny uzasadniać zaproponowania dalszej służby. Jedyne co w tym zakresie napisano w odpowiedzi na skargę to stwierdzenie, że organ kierował się przesłankami określonymi w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. i je uwzględnił. Nie wiadomo jednak, na czym to uwzględnienie polegało i dlaczego uwzględnienie to nie pozwalało na zaproponowanie skarżącemu warunków służby. Jak wynika z akt sprawy organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącego do pełnienia służby w jednostkach KAS. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia (skutkiem przyjęcia której jest ustanie stosunku służbowego) a nie propozycji służby, to naruszył art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w zw. z art. 60 i art. 7 Konstytucji RP, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W § 2 postanowiono, że w sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa. Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1)uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a)naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b)naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c)inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Wobec powyższego należało orzec o bezskuteczności pisemnej propozycji złożonej skarżącemu z dnia 23 maja 2017 r. jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1a) p.p.s.a. Stosownie do art. 146 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził istnienie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej ponownego przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w krajowej administracji skarbowej z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby i dotychczasowego miejsca zamieszkania skarżącej – jak w pkt II wyroku. O tym natomiast, czy owa pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby czy też pracy powinien rozstrzygnąć organ administracyjny kierując się wytycznymi zawartymi w tym wyroku. W szczególności w sytuacji, gdyby skarżącemu zaproponowano ponownie pracę, a nie służbę, organ powinien zamieścić przekonywujące uzasadnienie (wraz z pouczeniem o przysługujących środkach odwoławczych) w sposób pozwalający na kontrolę rozumowania organu, w taki sposób aby wykazać, że stosując kryteria z art. art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. nie naruszono konstytucyjnej zasady równości. Skoro bowiem ustawodawca zamieścił w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. kryteria, jakimi organ ma się kierować przy składaniu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, to ich zastosowanie przy składaniu propozycji musi być czytelne dla adresata propozycji. Tylko w takiej sytuacji bowiem transparentny i jawny staje się - mający charakter przymusu - proces przekształcania stosunku służbowego w stosunek pracy. Motywy działania organu winny być znane przede wszystkim samemu adresatowi propozycji, skoro go dotyczą ale są też niezbędne do sądowej kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Skoro sąd administracyjny dokonuje kontroli kierując się kryterium legalności, to kontrola ta obejmuje sprawdzenie nie tylko tego, czy czynność podjęta została na podstawie prawnej, ale także tego, czy organ przy jej podjęciu działał w granicach prawa. W tym przypadku, granice prawnego działania organu wyznaczyły ustawowe przesłanki wyboru składanej propozycji zatrudnienia. Bez poznania motywów decyzyjnych organu w odniesieniu do indywidualnej sytuacji każdego funkcjonariusza, nie jest możliwe pełne skontrolowanie zaskarżonej czynności. Wprowadzając kryteria wyboru propozycji (zatrudnienia albo pełnienia służby) ustawodawca wskazał, że nie jest to dowolne działanie, gdyż wybór winien być poprzedzony wnikliwą analizą sytuacji faktycznej i prawnej funkcjonariusza będącego adresatem propozycji. Interpretując przepis art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w zgodzie z konstytucyjną zasadą dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, stwierdzić należy, iż tylko uzasadnienie propozycji zatrudnienia nawiązujące do ustawowych przesłanek wyboru takiej propozycji pozwali stwierdzić, że jednakowe zasady dostępu nie zostały w indywidualnym przypadku naruszone. Dodatkowym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem zawartym w pkt II wyroku był zakaz reformationis in peius zawarty w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzeczeniem na niekorzyść skarżącego w rozumieniu tego przepisu jest każde orzeczenie, które mogłoby pogorszyć sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi. W rozpoznawanej sprawie, samo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, bez uznania obowiązku ponownego przedłożenia propozycji mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżący nie otrzymałaby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), co ewidentnie pogorszyłoby jego sytuację. W wyniku orzeczenia Sądu obowiązkiem organu będzie przedłożenie skarżącemu propozycji służby lub zatrudnienia. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).