IV SA/Wa 162/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] w [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r., o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2004, o zmianie podmiotu władającego działką nr [...] we wsi [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, iż WINGiK Województwa [...] decyzją nr [...], z dnia [...] lipca 2017 r., po rozpatrzeniu wniosku [...] w [...], w którym zarzucono naruszenie prawa przy wydaniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r., odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji nie znajdując żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Główny Geodeta Kraju rozpatrując odwołanie, wskazał, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji danego aktu administracyjnego - według stanu prawnego i faktycznego istniejącego na dzień jego wydania - pod kątem wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., w tym m.in. rażącego naruszenia prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy istnieje wyraźna sprzeczność pomiędzy treścią przepisu prawa materialnego, a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji, a także wtedy, gdy w wyniku naruszenia prawa powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Z akt sprawy wynika, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. wprowadzono zmiany w rejestrze ewidencji gruntów obrębu [...], w gminie [...], polegające na zmianie zapisu władania działki ew. nr [...], poprzez przeniesienie przedmiotowej działki z pozycji [...] w [...] do pozycji Wspólnoty [...] wsi [...]. Decyzja ta została wydana w związku wnioskami Spółki [...] wsi [...] i [...] w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz protokołem z dnia [...] lutego 2003 r. spisanym na okoliczność przekazania działki nr [...] w miejscowości [...] między [...], a Spółką [...] wsi [...], w treści którego zawarto stwierdzenie, że wykonując uchwałę [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. Zarząd [...] zwraca użyczoną działkę nr [...] o powierzchni 0,6 ha będącą częścią składową dawnej działki nr [...], Wspólnocie [...]. [...] w [...] we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, zarzuciło, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie dokonał (...) sprawdzenia czy w dokumentach złożonych do urzędu jest uchwała [...] członków [...] upoważniająca Zarząd [...] do dysponowania mieniem [...]. Wskazano, że "Do kompetencji Walnego Zebrania należy - dysponowanie majątkiem [...] ". Zarzucono także brak (...) reprezentacji [...] jako organu przekazującego podczas spisywania protokołu przekazania ww. działki ewidencyjnej nr [...] Wspólnocie [...]. Dokonując oceny prawidłowości decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...].02.2004, znak: [...], pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., organ odwoławczy podkreślił, iż na dzień wydania tej decyzji zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, w tym wprowadzania zmian w zakresie danych ewidencyjnych, regulowały przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne kartograficzne (Dz.U. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.) (dalej: ustawa) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) (dalej: rozporządzenie). Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy, w ewidencji gruntów i budynków wykazywało się właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdowały się grunty i budynki lub ich części. W myśl art. 51 ustawy władającego wykazywało się także w stosunku do gruntów o nieustalonym stanie prawnym, do czasu uregulowania tytułu własności. Jednocześnie, zgodnie z § 12 ust. 2, w związku z § 10 ust. 2 rozporządzenia, o wykazaniu w ewidencji gruntów i budynków osób i jednostek organizacyjnych władających nieruchomościami, dla których brak było danych dotyczących właścicieli, starosta orzekał w drodze decyzji. Z powyższego wynika, że zmiana w ewidencji gruntów i budynków polegająca na wpisaniu innego podmiotu, jako władającego nieruchomością, mogła nastąpić tylko wtedy, gdy bezsporne było, że nowy podmiot włada tą nieruchomością jak właściciel. Wniosek dokonanie takiej zmiany wymagał przedstawienia przez wnioskodawców dowodów potwierdzających władanie, które to następnie podlegały ocenie w toku postępowania administracyjnego. Organ wskazał, że Spółka [...] wsi [...] wnosząc o wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków zmian w zakresie władającego działką ew. nr [...], przedłożyła wraz z podaniem [...] w [...] w tej sprawie, protokół z dnia [...] grudnia 2003 r. sporządzony na okoliczność zwrotu tej działki Spółce [...] wsi [...], wydzierżawionej [...] w [...] umową z dnia [...] września 1964 r. Ponieważ zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazywał, że użyczenie działki nr [...] ustało, przez co stała się ponownie przedmiotem władania Spółki [...] wsi [...] (wykazywanej jako władający przed zawarciem umowy dzierżawy), zaszła konieczność uzasadniająca dokonanie zmian w tym zakresie w ewidencji gruntów i budynków. Organ wyjaśnił, że ewidencja gruntów i budynków jako specjalnie prowadzony i wywierający określone skutki prawne zbiór informacji m.in. o gruntach, musi być utrzymywana w ciągłej aktualności, nie tylko co do stanu prawnego, ale także faktycznego na podstawie określonych dokumentów źródłowych, w tym udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy jednostki organizacyjne ( art. 2 pkt 8, art. 22 ustawy, § 45 i § 35 pkt 5 rozporządzenia). Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle powyższego nie można decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. zarzucić naruszenia prawa w stopniu rażącym. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawcy, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie dokonał (...) sprawdzenia czy w dokumentach złożonych do urzędu jest uchwała Walnego Zgromadzenia członków [...] upoważniająca Zarząd [...] do dysponowania mieniem [...], a także argumentów wskazujących, że protokół z dnia [...] grudnia 2003 r. został podpisany przez osoby, które nie mogły składać skutecznych oświadczeń woli w imieniu umawiających się stron, co mogłoby sugerować o ewentualnej jego wadliwości, organ wyjaśnił, że w sytuacji, gdy organ dysponował danym dokumentem, a przy tym nie posiadał wiedzy odnośnie podnoszonych obecnie okoliczności sprowadzających się do podważenia jego ważności, to rolą organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków nie było dokonywanie dodatkowych ustaleń w tym zakresie. Celem tego postępowania było ustalenie podmiotu faktycznie władającego nieruchomością. Całość materiału dowodowego wskazuje, że od chwili spisania ww. protokołu [...] w [...] przestało przejawiać jakąkolwiek aktywność w stosunku do tej działki, zaś zawarta od dnia [...] stycznia 2005 r., i regularnie przedłużana, umowa najmu tego gruntu potwierdza okoliczność rzeczywistego rozporządzania (władania) tą nieruchomością przez Spółkę [...] wsi [...]. Organ dodał, że nowe istotne okoliczności, nie znane organowi, który wydał decyzję, np. co do mocy wiążącej określonych dowodów wykorzystanych w postępowaniu zakończonym tą decyzją, mogą stanowić ewentualną podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.), co nie jest równoznaczne z przesłanką uzasadniająca stwierdzenie nieważności tej decyzji. W konstatacji Główny Geodeta Kraju stwierdził, że nie można przypisać decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r., wady rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani też innych wad wymienionych w § 1 art. 156 k.p.a. skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] w [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że jedynym dokumentem potwierdzającym przekazanie działki nr [...] jest protokół z dnia [...] grudnia 2003 r., na podstawie którego nie mogło dojść do przekazania działki gruntu z uwagi na wady tego protokołu. Brak jest bowiem podpisu po stronie przejmującego do dokonania czynności prawnych, gdyż zgodnie z § 22 pkt 2 statutu spółki zobowiązania spółki powinny być podpisane przez przewodniczącego zarządu i księgowego. Protokół faktycznie został podpisany przez dwóch członków zarządu: skarbnika I. I. i członka zarządu F. K.. Główny Geodeta Kraju nie uznał rażącego naruszenia prawa w tym dokumencie. Do dnia dzisiejszego [...] nie posiada ostatecznej decyzji, które działki gruntu stanowią jej własność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Na wstępie trzeba podkreślić, że niniejsza sprawa dotyczy decyzji wydanej przez organ w trybie nadzwyczajnym, w wyniku rozpatrzenia wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...], z dnia [...] lutego 2004 r., o wprowadzeniu zmiany w rejestrze ewidencji gruntów obrębu [...] gm. [...], polegającej na zmianie zapisu podmiotu władającego działką ew. nr [...], poprzez przeniesienie tej działki z pozycji [...] w [...] do pozycji Wspólnoty [...]. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w odróżnieniu od zwykłego postępowania może i musi mieć miejsce jedynie w razie ustalenia, że decyzja jest dotknięta konkretną wadą kwalifikowaną, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, podważającą zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym a stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. W trybie nadzoru konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie wyliczonych ustawowo przypadkach w art. 156 § 1 k.p.a., gdyż sprzeciwia się ono fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych. (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998r. II S.A. 456/98). Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma w prawie bardzo istotne znaczenie. Przede wszystkim z tego powodu, że stanowi wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nakłada, więc na organ administracji publicznej obowiązek nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy łącznie zostaną spełnione trzy przesłanki tj. zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem naruszenia za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne. Trzecim elementem wymagającym zbadania są społeczne skutki, jakie wywołała decyzja. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zasadnie orzekające w sprawie organy przyjęły, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie narusza prawa w stopniu rażącym, dlatego nie zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowa działka do dnia [...] września 1964 r. zawarcia umowy dzierżawy z [...] w [...] była we władaniu Wspólnoty [...]. W dniu [...] czerwca 2000 roku [...] w [...] podjęło uchwałę o zawieszeniu działalności gospodarczej, natomiast majątek w postaci budynków przekazać wspólnocie [...], gdyż jest właścicielem gruntu pod zabudową [...]. Następnie w dniu [...] grudnia 2003 r. doszło do protokolarnego przekazania tej działki Wspólnocie [...] przez przedstawicieli [...] w [...]. Odrębnymi pismami z dnia [...] grudnia 2003 r. Spółka Wspólnoty [...], jak i [...] w [...] wystąpili o wprowadzenie zmiany do ewidencji, gdyż doszło do zwrócenia działki nr [...] o pow. 0,6 ha Wspólnocie [...] w związku z zakończeniem użytkowania tej działki przez [...]. Burmistrz Miasta i Gminy [...], po wyjaśnieniu w toku postępowania, że przedmiotowa działka została wydzielona z gruntów będących we władaniu Wspólnoty [...] i umową dzierżawy przeszła we władanie [...], a następnie zwrócona przez [...], na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i § 10 i 12 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków wydał w dniu [...] lutego 2004 r. decyzję nr [...], o przeniesieniu tej działki z pozycji [...] do pozycji Wspólnot [...]. Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisku organu, że nie zachodzą podstawy aby uznać, że kwestionowana przez skarżącego decyzja Burmistrz Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano, iż zgodnie z treścią przepisu art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych w ewidencji gruntów prócz informacji dotyczących oznaczenia podmiotu, któremu przysługuje prawo własności działki, wprowadza się informacje oznaczające podmioty, które tą działką władają. Natomiast w odniesieniu natomiast do gruntów niepaństwowych i niesamorządowych w ewidencji wykazuje się ich właściciela, a władającego - samoistnego posiadacza wówczas, gdy brak danych o właścicielu. Gdy właściciel takich gruntów jest znany, danych o ich posiadaczu samoistnym innym niż właściciel do ewidencji nie wprowadza się. Obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji § 10 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia stanowił, że ewidencja obejmuje: 1) dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, 2) dane dotyczące właścicieli nieruchomości. W przypadkach braku danych, o których mowa w ust. 1 pkt 2, w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi nieruchomościami władają ( ust. 2). Zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia o wykazaniu w ewidencji osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 2, orzeka starosta w drodze decyzji. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków Wspólnoty [...] w miejsce [...] w [...] wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia czy istotnie przedmiotową działkę ponownie objęła w samoistne władanie Wspólnota. Z akt sprawy wynika, że wydanie kwestionowanej decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. poprzedzało postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, w toku którego ustalono, że Wspólnota objęła faktycznie działkę we władanie, co potwierdza chociażby umowa najmu zawarta na okres od [...] stycznia 2005 r. do [...] grudnia 2009 r. z [...]. Natomiast skarżący ani na etapie postępowania administracyjnego, ani postępowania sądowego nie wykazał, że nie doszło do faktycznego przejęcia spornej działki przez Wspólnotę [...]. Odnosząc się do argumentacji skargi, że protokół z dnia [...] grudnia 2003 r. przejęcia tej działki po stronie przejmującej nie został podpisany prawidłowo, gdyż zamiast przewodniczącego zarządu i księgowego został podpisany przez dwóch członków zarządu, należy stwierdzić w sytuacji gdy o zwrocie działki zdecydowała uchwała [...] a protokół po stronie przekazującej działkę został prawidłowo podpisany przez przedstawicieli [...] – jego prezesa i sekretarza i w rezultacie doszło do faktycznego objęcia działki przez Wspólnotę [...], to okoliczność podpisania protokołu przekazania przez dwóch członków zarządu Wspólnoty zamiast jej przewodniczącego i księgowego, nie można oceniać w kategoriach rażącego naruszenia, skutkującą stwierdzeniem nieważności kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.