VII SA/Wa 342/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. sp. z o.o. w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 342/17 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla G. Sp z o.o. z siedzibą w W., elektrowni wiatrowej nr [...] będącej częścią F. zlokalizowanej na działce nr [...] obręb ewidencyjny D., gmina D. – kategoria obiektu – VIII i XXV. Pismem z dnia 26 czerwca 2015 r. pełnomocnik G. W. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] orzekł o odmowie wszczęcie postępowania. Jako uzasadnienie rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż postępowanie na wniosek G. W. nie może być wszczęte, gdyż pochodzi od podmiotu niebędącego stroną w postępowaniu. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257 j.t. dalej: k.p.a.) orzekł o umorzeniu postępowania nieważnościowego dot. decyzji nr [...] Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] z uwagi na brak przymiotu strony wnioskodawcy. Pismem z dnia 25 lipca 2016 r. G. W. złożył zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] wnosząc o jego uchylenie w całości, zobowiązanie do wszczęcia postępowania zgodnie z wnioskiem lub realizację postępowania zgodnie z treścią art. 154 k.p.a. z uwagi na stanowisko o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji oraz wniosek o stwierdzenie zaniechania Wojewody [...] poprzez naruszenie nakazu ujętego w przepisie art. 35 k.p.a. oraz zaniechanie czynności z art. 175 2 k.p.a. Ponadto zażalenie obejmowało zarzut braku zastosowania treści art. 154 k.p.a. z uwagi na stanowisko o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] uchylił postanowienie Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w świetle nowych przepisów, wprowadzonych ustawą z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, nieruchomości należące do G. W. znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, tym samym posiada on interes prawny w kwestionowaniu decyzji Starosty [...]. Pismem z dnia 19 stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżącej G. Spółki z o.o. z siedzibą w W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., zarzucając naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca spółka zarzuciła : 1.naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a., w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych art. 5 ust. 1 ustawy o elektrowniach, w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 144 k.p.a., w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., w zw. z art. 7 Konstytucji poprzez błędne i całkowicie bezpodstawne przyjęcie, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego będzie, co do zasady wyznaczony w oparciu o art. 4 ust. 1 ustawy o elektrowniach w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o elektrowniach, a w rezultacie G. W. będzie przysługiwał interes prawny w kwestionowaniu pozwolenia na budowę, bowiem niektóre z należących do niego działek znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, co skutkowało uchyleniem przez organ postanowienia I instancji oraz przekazaniem sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania wraz z wadliwymi wytycznymi, obligującymi Wojewodę do uwzględnienia poczynionych przez organ ustaleń, podczas gdy zdaniem skarżącej określanie kręgu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę powinno odbywać się na podstawie art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a., z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania pozwolenia na budowę, a zatem bez zastosowania powołanych przez organ przepisów art. 4 ust. 1 ustawy o elektrowniach w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o elektrowniach, w odniesieniu do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, z którego miałby być wywodzony interes prawny G. W., co w konsekwencji zdaniem skarżącej powinno prowadzić do wniosku, że uczestnikowi postępowania nie przysługuje interes prawny do wszczęcia i udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę (nie posiada statusu strony tego postępowania), co jak twierdzi skarżąca ma charakter oczywisty (niewymagający prowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, przy jednoczesnym uwzględnieniu, iż jest to ponowne żądanie uczestnika postepowania w tym zakresie), a postanowienie I instancji jest zgodne z prawem. 2. naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy o elektrowniach i art. 13 ust. 3 ustawy o elektrowniach w zw. z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o elektrowniach w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o elektrowniach w zw. z art. 6 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że G. W. posiada interes prawny w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, wynikający z położenia należących do niego działek w odległości mniejszej niż dziesięciokrotność wysokości elektrowni wiatrowej, objętej pozwoleniem na budowę, mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli (tj. według podanych przez Organ wyliczeń - 1,8 km), a zatem przy zastosowaniu art. 4 ust. 1 ustawy o elektrowniach w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o elektrowniach w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, podczas gdy zdaniem skarżącej wskazane przez organ przepisy ustawy o elektrowniach nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, dotyczącej stwierdzenia nieważności Pozwolenia na budowę, w szczególności wobec treści art. 13 ust. 2 ustawy o elektrowniach i art. 13 ust. 3 ustawy o elektrowniach, a w konsekwencji interes prawny uczestnika nie może być badany, a tym bardziej wywodzony w oparciu o art. 4 ust. 1 ustawy o elektrowniach w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o elektrowniach w zw. z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Ponadto skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) oraz art. 200 p.p.s.a. Skarżąca domagała się także, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. udzielającej pozwolenia na użytkowanie elektrowni wiatrowej nr [...], będącej częścią F. z dnia [...] października 2015 r., na okoliczność użytkowania przez G. Sp z o.o. z siedzibą w W. elektrowni wiatrowej zrealizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę, którego przeprowadzenie zdaniem skarżącej jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (w szczególności związanych z niezasadnym zastosowania wskazanych przez Organ przepisów Ustawy w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności Pozwolenia na budowę) i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega, zdaniem Sądu, uwzględnieniu. W sprawie niniejszej organ II instancji uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016r. odmawiające G. W. wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. Spółce z o.o. w W. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] w D. na działce nr [...]. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego argumentował między innymi, że stanowisko organu I instancji jest wadliwe z tej przyczyny, iż wnioskodawca G. W. jest właścicielem nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania tejże elektrowni wiatrowej w rozumieniu art. 3 pkt. 20 prawa budowlanego, w związku z treścią art. 4 ust.1 ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a zatem posiada przymiot strony uprawniający go do wystąpienia z wnioskiem. Stanowisko to nie zasługuje, w ocenie Sądu, na akceptację. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Lex specialis wskazanego unormowania ustawodawca zawarł w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ww. ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Poza sporem jest, że (z pewnymi wyjątkami) te same podmioty są stronami w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W świetle wymienionych przepisów istnienie tytułu prawnego do nieruchomości nie jest wystarczające dla pozyskania przymiotu strony, konieczne jest, bowiem oparcie wywodzonego przez dany podmiot interesu prawnego z norm prawa materialnego, wprowadzających ograniczenia w sposobie zagospodarowania jego nieruchomości. Stronami postępowania są, zatem tylko te osoby, których prawa doznają ograniczeń w konsekwencji realizacji danej inwestycji. Celem postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego w postępowaniu administracyjnym jest wyłącznie weryfikacja, czy określone rozstrzygnięcie jest dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Zaistnienie przesłanki nieważności uwarunkowane jest naruszeniem dokonanym przez organ administracji, które jest oczywiste, polegające na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Nie może, zatem budzić wątpliwości, że w ramach postępowania nadzorczego organy administracji kontrolują kwestionowaną przez stronę decyzję administracyjną badając jej prawidłowość na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie jej wydania. W przedmiotowej sprawie w szczególności zaznaczyć trzeba, że decyzja, której dotyczyło pozwolenie na budowę została wydana przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, skoro zapadła w dniu [...] października 2014 r. Organ II instancji oceniając wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę miał obowiązek ocenić, czy z wnioskiem tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co, do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu w świetle przepisu powszechnie obowiązującego prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał na przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, z których jego zdaniem mogły wynikać dla osoby występującej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę ograniczenia w możliwości zagospodarowania jej nieruchomości, pomijając jednakże okoliczność, że wskazana regulacja prawna nie obowiązywała w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę. Reasumując wskazać należy, zdaniem Sądu, że organ wydając zaskarżone postanowienie bezpodstawnie przyjął, że obszar oddziaływania omawianej elektrowni wiatrowej, o którym mowa w art.3 pkt.20 Prawa budowlanego winien być rozpatrywany na podstawie art.4 ust.1 ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art.5 ust.1 tej ustawy. Określenie stron postępowania nadzorczego powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Przyznanie podmiotowi stosownej legitymacji z uwagi na zaistniałą zmianę stanu prawnego sprawy nie znajduje, w ocenie Sądu, ani logicznego ani też racjonalnego uzasadnienia. Przeciwnie, stanowi zaprzeczenie gwarancji stron w ramach dokonywanego obrotu prawnego oraz zasady niedziałania prawa wstecz. Trafnie wskazano w skardze, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prezentując w uzasadnieniu postanowienia swój pogląd prawny oparty na interpretacji art. 4 ust.1 i 5 ust.1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych jednocześnie pominął inne regulacje w niej zawarte. W szczególności zaniechał oceny art.13 ust.2, który do spraw o pozwolenie na budowę wszczętych i niezakończonych nakazuje stosować przepisy dotychczasowe. Wskazane rozwiązanie tym bardziej poddaje w wątpliwość stanowisko organu zaprezentowane w kontrolowanym obecnie orzeczeniu. Ponadto podkreślić należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się do ustaleń organu I instancji, z których wynika, że na skutek wniosku G. W. Wojewoda [...] wydał w dniu [...] września 2015 r. ostateczne orzeczenie o umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej omawianego pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr WK3, będącej częścią farmy W., z dnia [...] października 2014 r. Z treści uzasadnienia tego postanowienia wynika, że wnioskodawca nie udowodnił posiadania przez siebie statusu strony w postępowaniu, którego zainicjowania się domagał. Nie złożył także odwołania. Sąd nie dopuścił dowodu z dokumentu wnioskowanego w skardze, w postaci decyzji PINB z dnia [...] października 2015r. uznając, że pozostaje on bez wpływu na treść dokonanego w sprawie rozstrzygnięcia. Mając wskazane okoliczności na uwadze Sąd uznał, że wydając zaskarżone postanowienie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art.138 § 2 k.p.a. w zw. z art.61a oraz w zw. z art.28 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu zaprezentowane wyżej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., w związku z art.119 pkt.3 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.