IV SAB/Po 240/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. N. na bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości. Datowaną na dzień [...] grudnia 2019 r. skargą (data wpływu do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – [...] grudnia 2019 r.) J. N., reprezentowana przez radcę prawnego G. W., zaskarżyła bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej również jako: "organ I instancji") przedmiocie ponownego załatwienia sprawy – żądania z dnia [...] lipca 2018 r. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej legalności budowy budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] (w granicy z działką nr [...]) przy ul. [...] w K. po wydaniu decyzji uchylającej przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. W skardze wniesiono o: 1. wydanie stosownego orzeczenia przez organ I instancji bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli; 2. uwzględnienie skargi na bezczynność organu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu i zobowiązanie go do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu), w określonym przez Sąd terminie; 3. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznanie od organ I instancji na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."); 5. zasądzenie od organu I instancji na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie [...]zł. W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), a nawet art. 35 § 3 K.p.a. i 12 K.p.a. polegające na bezczynności. Uzasadniając wniesioną skargę skarżąca podała, że decyzją z dnia [...] września 2019 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku z tym, iż sprawa jest bardzo dobrze znana organowi powiatowemu powinien ja załatwić bez zbędnej zwłoki, a już na pewno nie później niż w ciągu miesiąca. Tymczasem od doręczenia decyzji minęły ponad dwa miesiące, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego sprawy nie załatwił. Skarżąca zwróciła również uwagę, że przed wniesieniem skargi wniosła ponaglenie z dnia [...] listopada 2019 r. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie argumentując, że w związku z decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r., na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po [...], uchylono decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2018 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dnia [...] września 2019 r. otrzymał drogą elektroniczną (za pomocą platformy e-PUAP) decyzję organu II instancji z dnia [...] października 2018 r. W dniu [...] października 2019 r. przy piśmie z dnia [...] października 2019 r. nr organ odwoławczy zwrócił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego akta sprawy, w związku z upływem terminu do wniesienia sprzeciwu od decyzji organu II instancji. Dnia [...] października 2019 r. organ otrzymał informację od pełnomocnika stron o dokonaniu rozbiórki pozostałości budynku gospodarczego będącego przedmiotem postępowania. W dniu [...] października 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mając na uwadze wskazania organu odwoławczego podjął dalsze czynności w sprawie. Zawiadomieniem z dnia [...] października 2019 r. zawiadomił o przeprowadzeniu kontroli na działce nr [...] przy ul. [...] w K., która nastąpiła w dniu [...] listopada 2019 r. Podczas jej trwania, ustalono, że na przedmiotowej działce pozostał jeszcze fragment ściany budynku gospodarczego o dł. 2,6 m i wys. 1,9 m. W związku z deklarowaną przez P. M. rozbiórką pozostałości budynku gospodarczego, organ przeprowadził kolejną kontrolę uzupełniającą w dniu [...] grudnia 2019 r. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, że na działce nr [...] w K. inwestor dokonał rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego w granicy z sąsiednią nieruchomością nr [...]. Mając powyższe na względzie decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie dotyczącej legalności budowy budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Instytucja skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia [...] lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl [...], Baza NSA). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr [...], s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Równocześnie, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd wskazuje w pierwszej kolejności, że była ona dopuszczalna – jej wniesienie zostało poprzedzone wniesieniem przez skarżącą ponaglenia. Okoliczności faktyczne sprawy nie budzą wątpliwości i zostały przedstawione w stanie faktycznym sprawy. I tak, na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrzył odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. ([...]) i decyzją z dnia [...] września 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższa decyzja wpłynęła do siedziby organu I instancji w dniu [...] września 2019 r. Następnie w związku upływem terminu do wniesienia sprzeciwu od, organ odwoławczy przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego akta przedmiotowej sprawy pismem z dnia [...] października 2019 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] października 2019 r. Następnie organ I instancji podjął działania – w tym dokonał dwukrotnie, w dniach [...] listopada 2019 r. oraz [...] grudnia 2019 r. kontroli przedmiotowej nieruchomości, aby następnie, w dniu [...] grudnia 2019 r., a więc już po wniesieniu skargi, wydał decyzję. Równocześnie skarżąca, pismem z dnia [...] listopada 2019 r. wniosła ponaglenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. uznał je za zasadne i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy – [...] grudnia 2019 r. Sąd zauważa w tym miejscu, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.). Zgodnie z ustawową definicją bezczynność jest to stan, gdy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 (K.p.a.) lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (K.p.a.]" (art. 37 ust. 1 pkt 1 K.p.a.). Oznacza to a contrario, że organ nie będzie bezczynny tylko wówczas, gdy załatwi sprawę w terminie wyjściowym określonym prawem, albo przynajmniej w dodatkowym terminie przez siebie wyznaczonym. Równocześnie skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia na skutek ponaglenia (art. 37 § 6 pkt 2 lit. a K.p.a.) stanowi o wyznaczeniu "nowego terminu załatwienia sprawy" (por. art. 36 ust. 1 K.p.a.). Organ prowadzący postępowanie jest bowiem związany postanowieniem wydanym na skutek ponaglenia (art. 37 ust. 6 i 7 K.p.a.). Dodatkowo, w tym miejscu Sąd zwraca uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] maja 2011 r., sygn. akt I OSK [...], Baza NSA, gdzie wskazano, że organ prowadzący postępowanie oprócz zasady szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.) organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku organu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.). Konsekwentnie, jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności. Jakkolwiek wyrok powyższy zapadł na tle uprzednio obowiązującej regulacji, gdzie ustawodawca nie wyodrębnił bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, zauważyć należy, że spostrzeżenie powyższe jest niezwykle istotne, w realiach przedmiotowej sprawy. Bezsprzecznie termin załatwienia sprawy rozpoczął swój bieg w przedmiotowej sprawie w dniu [...] października 2019 r., kiedy to organ I instancji uzyskał akta organu odwoławczego. Przyjmując regulacje art. 35 § 1 K.p.a. oraz mając na względzie maksymalne terminy załatwienia sprawy, jej rozstrzygnięcie powinno zatem nastąpić bez zbędnej zwłoki, a maksymalnie do dnia [...] grudnia 2019 r. (w terminie dwóch miesięcy). Należy jednak zauważyć, że dla rozstrzygnięcia sprawy organ zobowiązany był dokonać dwukrotnie kontroli nieruchomości, co miało miejsce w dniach [...] listopada 2019 r. oraz [...] grudnia 2019 r. Dodatkowo skarżąca wniosła ponaglenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], wyznaczył organowi I instancji nowy termin załatwienia sprawy – [...] grudnia 2019 r. Okoliczności powyższe niosą za sobą dwie konsekwencje – po pierwsze przyjąć należy, że w sprawie organ mógł odwołać się do maksymalnego terminu załatwienia sprawy (dwa miesiące), a po drugie, decyzja została wydana w dniu [...] grudnia 2019 r., a więc dzień później niż wynikałoby to z regulacji art. 35 § 1 K.p.a., jednakże w ramach terminu wyznaczonego na podstawie (art. 37 § 6 K.p.a.) Zastosowanie nadmiernego rygoryzmu procesowego i uznanie, że w tej sytuacji organ pozostawał w bezczynności wypaczałoby instytucję skargi na bezczynność mającej zapobiegać sytuacjom, gdzie organ nie rozstrzyga spraw terminowo, nie podejmując jednakże niezbędnych działań procesowych, które miały miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, aby mówić o bezczynności przekroczenie terminu musi być bowiem nie tylko znaczne, lecz również nie może znajdować żadnego usprawiedliwienia w okolicznościach prawnych lub faktycznych sprawy. W tej sprawie zarówno okoliczności faktyczne (konieczność przeprowadzenia dwukrotnie oględzin), jak i prawne (wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy przez organ wyższej instancji), wskazują, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dochował terminowi załatwienia sprawy. Konsekwentnie, brak było podstaw do stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.