II SA/Gl 1497/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant, Sędzia WSA Renata Siudyka, Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, , , , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Rajcza z dnia 4 lutego 2019 r. nr IV/23/2019 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia 11 października 2019, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Wojewoda Śląski wniósł do tutejszego Sądu skargę na uchwałę IV/23/2019 Rady Gminy Rajcza z dnia 4 lutego 2019 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Rajcza (dalej jako "Regulamin"), jako niezgodnej z art. 19 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Wojewoda domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości wskazał, że zgodnie z treścią art. 19 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Przepis art. 19 ust. 3 ustawy stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego (art. 19 ust. 4). Stosownie do treści ust. 5 powyższego przepisu regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo- kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. W ocenie Wojewody przyjęty kwestionowaną uchwałą regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Rajcza nie normuje w sposób zgodny z prawem wszystkich elementów uchwały. W ocenie organu nadzoru Regulamin nie określa wymaganego przepisem art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy elementu obligatoryjnego, dotyczącego warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Podkreślił, że zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 ustawy oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle przytoczonej regulacji spełnienie warunków określonych w Regulaminie jest gwarancją wykonania obowiązku przyłączenia do sieci nieruchomości przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Tym samym Regulamin powinien je określać w sposób wyraźny, konkretny i jasny. Ich brak w uchwałę regulaminowej jest równoznaczny z brakiem jakichkolwiek wytycznych dla przedsiębiorstwa. Wobec takiej sytuacji nie będzie miało ono możliwości dokonać poprawnej weryfikacji stanu faktycznego, a tym samym prawidłowo zrealizować ustawowy obowiązek wynikający z art. 15 ust. 4 ustawy. Wojewoda wskazał również, że z treści przepisu art. 19 pkt 2 ustawy wynika, że regulamin określa szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z obiorcami usług. Jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Tym samym organ nadzoru uznał, że wszelkie przepisy Regulaminu odnoszące się do treści umowy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej i naruszają określoną prawem cywilnym zasadę swobody kształtowania stosunków umownych. Z tego punktu widzenia za istotnie naruszające prawo należy uznać wskazanie w § 6 ust. 1 Regulaminu czasokresu zawieranej umowy, określenie w § 5 ust. 4 i ust. 5 Regulaminu przesłanek odmowy zawarcia umowy, § 5 ust. 6 Regulaminu przesłanek wypowiedzenia umowy, § 6 ust. 4 i ust. 5 Regulaminu zasad rozwiązania umowy oraz wskazanie w treści § 6 ust. 6 Regulaminu przesłanek odstąpienia od umowy. Rada w treści przedmiotowej uchwały nie jest władna stanowić w zakresie kwestii podlegających określeniu i doprecyzowaniu w treści umowy. Żaden przepis ustawy nie daje podstawy do zawarcia takich zapisów w treści regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Skoro umowa o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4 ustawy), to również osoba ubiegającą się o przyłączenie nie musi legitymować się przedsiębiorstwu tytułem prawnym do nieruchomości. Dodać należy, że wystarczające jest w tym zakresie oświadczenie wnioskodawcy. Wojewoda wskazał, że w § 5 ust. 3 Regulaminu Rada wskazała, że odbiorca zobowiązany jest do pisemnego powiadamiania Przedsiębiorstwa o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianie użytkownika lokalu. Ocena legalności tego przepisu uchwały pozwala stwierdzić, że Rada nie była legitymowana do stanowienia odnośnie do obowiązków odbiorców usług dotyczących informowania o zmianach właścicielskich. Wojewoda Śląski stwierdził, że również § 13 ust. 6 pkt 2 Regulaminu nakładający obowiązek dołączenia do wniosku przez odbiorcę ubiegającego się o przyłączenie do sieci aktualnej mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu jest sprzeczny z art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP. Zobowiązanie do przedłożenia ww. załącznika w postaci aktualnej mapy sytuacyjnej stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Żaden przepis ustawy nie upoważnia Rady Gminy do określenia warunków innych niż wynikają z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.). W ocenie Wojewody również § 14 ust. 4 pkt 7 Regulaminu, w którym Rada postanowiła, że Warunki przyłączenia do sieci powinny, w szczególności określać (...) zakresie dokumentacji technicznej, którą opracowuje osoba ubiegająca się o przyłączenie, narusza prawo. Obowiązujące przepisy nie zawierają w swojej treści upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do subdelegowania na przedsiębiorstwo ustalające warunki przyłączenia do sieci ustalenia zakresu dokumentacji technicznej, którą opracowuje osoba ubiegająca się o przyłączenie. Za sprzeczny z art. 19 ust. 5 pkt 4 i art. 6 ust. 2 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP Wojewoda wreszcie § 13 ust. 4 Regulaminu, w którym Rada postanowiła, że "w uzasadnionych przypadkach Przedsiębiorstwo może wyrazić zgodę na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym". Tymczasem, ustawa nie pozostawia Przedsiębiorstwu żadnej swobody decyzyjnej nakazując zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Za wadliwe należy uznać uregulowania zawarte w Rozdziale VIII zatytułowanym "Sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług", odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. W znajdującym się we wskazanym Rozdziale § 23 ust. 1 pkt 1-13 Regulaminu wskazano, w katalogu otwartym, na obowiązki odbiorców usług, które po pierwsze nie mieszczą się w zakresie objętym tytułem Rozdziału VIII Regulaminu, a po wtóre nie mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej objętej treścią art. 19 ust. 5 ustawy. Za prawnie niedopuszczalny uznać należy również przepis § 23 ust. 2 Regulaminu nakładający na odbiorcę usług obowiązek przeprowadzania remontów oraz usuwania awarii posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych. Obowiązkowi temu towarzyszą dalsze, prawnie niedopuszczalne obostrzenia nakładające na odbiorcę usług zobowiązanie do powierzenia wyżej wskazanych czynności osobom z odpowiednimi kwalifikacjami oraz obowiązek niezwłocznego zawiadomienia Przedsiębiorstwa o ich wykonaniu. Odpowiadając na skargę organ administracji "nie wniósł zastrzeżeń" co do zarzutów skargi, podkreślając, iż istnieje konieczność uchwalenia nowego regulaminu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Dodatkowym pismem z dnia 18 lutego 2020 r. Wójt Gminy Rajcza podniósł, że nie kwestionuje zarzutów skargi. Wskazał, ze Gmina jest członkiem Związku Międzygminnego ds. Ekologii. Związek ten przyjął własny regulamin zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, zatem uchwała Rady Gminy Rajcza dotycząca powyższej problematyki powinna zostać usunięta z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 tego aktu sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Przeprowadzając ocenę prawidłowości realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 r. poz. 1437 – dalej "u.z.z.w.") "rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne". Szczegółowa delegacja do podjęcia uchwały została zawarta w ust. 5 tego artykułu. Zgodnie z jego brzmieniem : "regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 ustawy zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Zatem ta regulacja ustawowa nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania własnej oceny, które kwestie ze wskazanego w tym przepisie (jego poszczególnych punktach) zakresu przedmiotowego należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Obowiązkiem rady gminy jest respektowanie pełnego zakresu przedmiotowego wyznaczonego treścią art. 19 ust. 5 pkt 1-9 ustawy. Pominięcie któregokolwiek z obligatoryjnego elementu regulaminu skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego, bowiem nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę. Skoro zatem ustawodawca w art. 19 ust. 5 ustawy wskazał zakres unormowań, jakie powinien zawierać regulamin, stąd pominięcie niektórych unormowań wymaganych tym przepisem, należy zaliczyć do istotnego naruszenia prawa." (wyroki: WSA w Opolu z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07, NSA z 9 dnia czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2605/15 i z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1663/06, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1256/17 oraz WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06). Po dokonaniu szczegółowej analizy treści uchwały Rady Gminy Rajcza z dnia 4 lutego 2019 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Rajcza Sąd stwierdza, że skarga jest uzasadniona. Przede wszystkim przedmiotowy Regulamin nie określa wymaganego przepisem art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy elementu obligatoryjnego, dotyczącego warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Zawiera ona co prawda rozdział zatytułowany "Techniczne warunki określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych", jednakże trudno uznać, iż zawarte tam regulacje stanowią wspomniane "warunki". Zgodnie bowiem z § 16 Regulaminu przyjęto, iż Przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia Odbiorcy usług do sieci wodociągowej i/lub kanalizacyjnej, lub zmiany warunków w zakresie jakości ścieków, jeżeli nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług (ust. 2), jak również wtedy, jeżeli przyłącze zostało wykonane bez zgody Przedsiębiorstwa, bądź niezgodnie z wydanymi warunkami technicznymi przyłączenia do sieci (ust. 4). Są to jedynie przesłanki dla odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Z kolei zgodnie z § 16 ust. 3 Regulaminu "Techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowych i kanalizacyjnych Przedsiębiorstwo zapewnia poprzez udostępnienie wszystkim zainteresowanym aktualnego, wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 21 ust. 7 Ustawy". Również tego przepisu za wspomniane "warunki" uznać nie można. Już powyższe okoliczności uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sąd jednak podkreśla, że pozostałe zarzuty skargi również zasługują na uwzględnienie. Przepis art. 19 pkt 2 ustawy stanowi, że regulamin określa szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z obiorcami usług. Odbywa się to na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo- kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Brak jednak podstaw, aby takie warunki ustalać w Regulaminie. A ten ostatni określa czasokres zawieranej umowy, przesłanki odmowy zawarcia umowy, warunki wypowiedzenia umowy, czy wreszcie odstąpienia od niej (§ 6 Regulaminu).. Brak w delegacji zawartej w art. 19 u.z.z.w. podstaw do zobowiązania odbiorcy do pisemnego powiadamiania Przedsiębiorstwa o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianie użytkownika lokalu. Taki obowiązek został wprowadzony na mocy § 5 ust. 3 Regulaminu. Taka sama sytuacja dotyczy zobowiązania ubiegającego się o przyłączenie do sieci przedstawienia aktualnej mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejącej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu (§ 5 ust. 4 Regulaminu). Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem organu nadzoru, że § 13 ust. 4 Regulaminu jest sprzeczny z art. 19 ust. 5 pkt 4 i art. 6 ust. 2 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP. W Regulaminie ustalono bowiem, że "w uzasadnionych przypadkach Przedsiębiorstwo może wyrazić zgodę na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym". Tymczasem, ustawa nie pozostawia Przedsiębiorstwu żadnej swobody decyzyjnej nakazując zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z każdą osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji