I OSK 3002/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 1/18 w sprawie ze skargi A. N. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. N. na rzecz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 12 kwietnia 2018 roku sygn. akt IV SAB/Po 1/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę A. N. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że wnioskiem z 30 września 2017 r. A. N. zwróciła się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na piętnaście pytań, w szczególności: "Ile pozostało odnotowanych Niepożądanych Odczynów Poszczepiennych po podaniu szczepionki przeciwko: błonicy, tężcowi, krztuścowi, wirusowemu zapaleniu wątroby typ B, inwazyjnym zakażeniom Haemophilus Influenzae typ B, ostremu nagminnemu porażeniu dziecięcemu (poliomyelitis), odrze, śwince i różyczce?" (pyt. 1), "Jaki charakter miały odnotowane Niepożądane Odczyny Poszczepienne? (proszę o odpowiedź z podziałem na ilość i rodzaje - w zakresie pytania 1." (pyt. 2) i "Czy jest Państwu wiadomo, czy w związku z działalnością Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. została już skierowana skarga do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka?" (pkt 15). W ocenie Sądu pierwszej instancji organ należycie wywiązał się z obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Sąd podał w szczególności, że informacje, o które wnioskowała skarżąca w pytaniach nr 1, 2 i 15 stanowiły informacje publiczne podlegające udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016, poz. 1764 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p.". Podkreślono, że w pierwszym i drugim pytaniu skarżąca zwróciła się o informacje na temat niepożądanych odczynów poszczepiennych w rozbiciu na poszczególne szczepionki przeciwko wymienionym chorobom, co jest niemożliwe do określenia w przypadku szczepienia dzieci szczepionkami skojarzonymi. Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła A. N., zaskarżając go w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. przez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności i zgodności z prawem działania administracji w niniejszej sprawie, polegające na dokonaniu jej w sposób dowolny, powierzchowny i fragmentaryczny, niestwierdzając naruszeń prawa procesowego i materialnego; 2. art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że organ nie pozostawał w bezczynności podczas gdy na pytanie nr 1, 2 i 15 organ nie udzielił wyczerpujących odpowiedzi. Ponadto podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu, tj.: 1. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez uznanie, że odpowiedź wyczerpuje pojęcie informacji publicznej podczas gdy skarżącej nie udzielono pełnej żądanej informacji na pytanie 1, 2 i 15; 2. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 przez ich niezastosowanie dla oceny działania organu skutkujące uznaniem, że udostępnił informacje publiczne zgodnie z wnioskiem podczas, gdy nie odpowiedział na pytanie nr 1, 2 i 15. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano w szczególności, że odnośnie do pierwszego z pytań zawartych we wniosku Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że strona skarżąca domagała się informacji na temat niepożądanych odczynów poszczepiennych w rozbiciu na poszczególne preparaty szczepionkowe, a nie na poszczególne szczepionki. W ocenie autora skargi kasacyjnej organ powinien dysponować takimi informacjami. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. Zdaniem organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sposób sporządzenia skargi kasacyjnej w tym jej lakoniczność powoduje konieczność przytoczenia uwag związanych z wymogami dla skargi kasacyjnej przewidzianymi w ustawie Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi. Godzi się bowiem przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie podlegały rozpoznaniu wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego, może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi kasacyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Pełnomocnik zawodowy reprezentujący skarżącą nie wszystkim wskazanym wymogom sprostał. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego braki w powyższym zakresie nie uzasadniają wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. Przedstawione uchybienia pełnomocnika skarżącej co prawda nie uniemożliwiają rozpoznania skargi kasacyjnej ale znacznie ograniczają możliwość odniesienia się do tak sformułowanych zarzutów i wpływają na ich skuteczność. Odnosząc się do tak nieprecyzyjnie sporządzonej skargi kasacyjnej, stwierdzić trzeba, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Za bezskuteczny trzeba uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten nie stanowi jednej zamkniętej całości. Składa się z dziewięciu punktów regulujących różnorodne stany prawne. Zatem takie sformułowanie owego zarzutu, którego ponadto nie rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uniemożliwia odniesienie się do niego. Za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. Przepis ten zalicza się do przepisów ustrojowych, normuje zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki nie może co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Sąd dokonał prawidłowej całościowej kontroli działalności PPIS w K., zasadnie uznając, że organ nie naruszył przepisów postępowania i prawa materialnego. Kontrola ta nie była ani powierzchowna ani fragmentaryczna. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, za bezskuteczny należy także uznać zarzut z punktu I. 2. tj. naruszenia art. "149 § 1 pkt 1" a to wobec nieokreślenia aktu prawnego, w którym znajduje się ten przepis. Uchybienie to nie zostało naprawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Taka okoliczność uniemożliwia odniesienie się także do tego zarzutu. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy takie jak art. 151, art. 145 § 1 czy art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę, uchylającego decyzję lub stwierdzającego bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Wskazanie tylko tych przepisów nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ jest wskazaniem jedynie przepisów regulujących sposób rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 151, art. 145 § 1 i 149 § 1 p.p.s.a. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Zasadniczo zatem brak powiązania w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia tych przepisów z naruszeniem przepisów regulujących ustalanie okoliczności będących podstawą faktyczną zaskarżonego wyroku, czyni niezasadnym tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej. Ubocznie stwierdzić należy, że analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej wykazuje, iż skarżąca kasacyjnie zarzut naruszenia 151 p.p.s.a. odnosi do twierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności, ponieważ nie udzielił wyczerpujących odpowiedzi na pytania nr 1, 2 i 15. Zatem podważa okoliczności ustalone przez Sąd na podstawie norm określających ustalenie stanu faktycznego. Sąd administracyjny w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu, stan faktyczny ustala w szczególności na podstawie art. 133 § 1 i 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. Tymczasem zarzutów naruszenia tych przepisów w skardze kasacyjnej nie podniesiono. W rezultacie Sąd kasacyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż organ nie był bezczynny i na podstawie art. 151 oddalił skargę. Z powyższego wynika, że w skardze kasacyjnej nie doszło do skutecznego podważenia stanu faktycznego ustalonego przez Sąd. Natomiast z ustaleń Sądu wynika, że organ udzielił wyczerpujących odpowiedzi na pytania nr 1, 2 i 15 z wniosku skarżącej z dnia 30 września 2017 r. W tej sytuacji polemika skarżącej z tym ustaleniem, zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie mogła odnieść pożądanego przez nią skutku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny ocenę podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego oparł na stanie faktycznym przyjętym przez Sąd pierwszej instancji. Pożądane jest też wskazanie, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jednak w lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest poświęcenia tej tematyce jakichkolwiek argumentów. Wobec czego odniesienie się do skargi kasacyjnej w tym zakresie ogranicza się jedynie do treści zarzutów. W samych zarzutach naruszenia prawa materialnego nie sprecyzowano w czym autor skargi kasacyjnej upatruje błędnej wykładni, a nadto (i jednocześnie) niewłaściwego ich zastosowania. Skarżąca niezasadnie zarzuca naruszenie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. upatrując go w "uznaniu, że odpowiedź wyczerpuje pojęcie informacji publicznej podczas gdy skarżącej nie udzielono pełnej żądanej informacji na pytanie 1, 2 i 15". Zarzut ten jest niezrozumiały. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie". Sąd pierwszej instancji uznał, że żądane w punktach 1, 2 i 15 wniosku informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Gdyby Sąd nie uznał ich za informacje publiczne, to tym bardziej oddaliłby skargę na bezczynność PPIS w K. Ponadto, przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego stanowi podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, jeżeli nastąpiło przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Dlatego też w orzecznictwie NSA panuje niekwestionowany pogląd, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna, tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 (por. wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68). I odwrotnie zresztą, zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczenia poczynionych w sprawie ustaleń (wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04, ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96), jak to ma miejsce we wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej. Jak już wyżej wykazano, Sąd pierwszej instancji ustalił, że organ udzielił wyczerpujących odpowiedzi na pytania nr 1, 2 i 15. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 13 ust. 1, art.14 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Autor skargi kasacyjnej naruszenia tego upatruje w błędnym ustaleniu przez Sąd, że organ udostępnił skarżącej informacje z punktu 1, 2 i 15 wniosku. Tymczasem jak już podano wyżej, okoliczność ta nie została w skardze kasacyjnej skutecznie podważona. Nie budzi też wątpliwości, że skoro odpowiadając na wniosek z 30 września 2017 r. organ przesłał skarżącej pismo z 11 października 2017 r., to zachował termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz stosownie do art. 14 ust. 1 u.d.i.p. sposób i formę odpowiedzi. Z wyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego od skarżącej na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.