I OSK 159/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 1005/19 w sprawie ze skargi W.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie nieodpłatnego przyznania własności nieruchomości we wznowionym postępowaniu oddala skargę kasacyjną. I OSK 159/21 Uzasadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 26 lutego 2020r. sygn. akt II SA/Ke 1005/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2019r. znak: [...] w przedmiocie nieodpłatnego przyznania własności nieruchomości we wznowionym postępowaniu, oddalił skargę. Sąd przedstawił następujący przebieg postępowania: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania W.T. od decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2019 r., odmawiającej na podstawie art. 151 § pkt 1 k.p.a. uchylenia ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1993 r., w sprawie zwrotu na rzecz A.T. działki nr [...] o pow. 0,30 ha położonej w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ ustalił, że decyzją Naczelnika Gminy w [...] z [...] września 1985 roku, Skarb Państwa przejął na własność w zamian za emeryturę gospodarstwo rolne od A. i R. małżonków T. oraz przyznał im dożywotnie bezpłatne użytkowanie działki przyzagrodowej o pow. 0,30 ha. Wnioskiem z [...] września 1993 r. A.T. wystąpiła o zwrot użytkowanej działki gruntu, a decyzją z [...] października 1993 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. Nr 71, poz. 342 z 1993 r.) A.T. nieodpłatnie własność działki nr [...] o pow. 0,30 ha położnej we wsi [...]. Z akt sprawy wynika, że R.T. zmarł [...] stycznia 1991 r., a więc jego żona była jedyną osobą uprawnioną do złożenia wniosku. Organ odwoławczy uznał, że wnioskodawca W.T. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] października 1993 r. i w konsekwencji brak było podstaw do uchylenia kwestionowanej decyzji w ramach wznowionego na jego wniosek postępowania z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia z art. 145 § pkt 4 K.p.a. Po rozpoznaniu skargi W.T. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem była decyzja wydana w trybie wznowieniowym, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa uchylenia ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Opatowie z 6 października 1993 r., wydanej na podstawie art. 118 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz. U. z 1993 r., Nr 71, poz. 342). We wniosku o wznowienie z [...] grudnia 2014 r. skarżący powoływał się na to, że nieruchomość będąca przedmiotem decyzji z [...] października 1993 r. stanowiła składnik majątku dorobkowego R. i A. małżonków T., zaś na dzień złożenia wniosku przez A.T. jej mąż R. już nie żył, bowiem zmarł [...] stycznia 1991 r. pozostawiając po sobie jako spadkobierców, oprócz żony, trzech synów, w tym skarżącego. Oznacza to, że – jak wskazał we wniosku – A.T. nie mogła samodzielnie dysponować w 1993 r. nieruchomością stanowiącą składnik jej majątku dorobkowego oraz, że składnikiem masy spadkowej po R.T. było roszczenie o zwrot nieruchomości. W sprawie nie jest sporne, że gospodarstwo rolne, w skład którego wchodziła nieruchomość będąca przedmiotem sprawy, należało do obojga małżonków i że decyzją z [...] września 1985 r. gospodarstwo to zostało przejęte na własność Państwa ze wskazaniem, że obojgu dotychczasowym współwłaścicielom, to jest R. i A. małżonkom T. przysługuje prawo do dożywotniego użytkowania działki gruntu o pow. 0,30 ha z działki nr [...], a więc działki będącej przedmiotem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] października 1993 r. Nie jest także sporne to, że w chwili wystąpienia przez A.T. z wnioskiem o nieodpłatne przyznanie własności tej działki, jej mąż już nie żył i że postępowanie toczyło się tylko z jej udziałem. Zgodnie z art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] decyzji, osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Z kolei stosownie do ust. 2a tego samego artykułu, z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków. Skoro więc w 1993 r., jak podkreślił Sąd I instancji, A.T. przysługiwało prawo użytkowania z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, tylko ona była uprawniona do złożenia wniosku na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników o nieodpłatne przyznanie jej na własność działki o pow. 0,30 ha, oznaczonej numerem [...]. Żaden następca ani spadkobierca takiego uprawnienia wówczas nie posiadał, co oznacza, że nie mógł także zostać uznany za stronę postępowania wszczętego na wniosek A.T. W ocenie Sądu Instancji, prawidłowo organy uznały (po wcześniejszym wznowieniu postępowania i ustaleniu, że skarżący zachował termin o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 kpa), że nie zachodzi wskazana przez skarżącego podstawa wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, zgodne z którym w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł W.T. Zaskarżył wyrok w całości. W skardze zarzucił naruszenie art. 28 K.p.a. przez uznanie, że W.T. nie jest stroną w postępowaniu, które dotyczyło zwrotu prawa własności nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w [...], a która to nieruchomość została przekazana na własność Skarbu Państwa przez rodziców skarżącego A. i R. małżonków T. w 1985 r. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczenia naruszenia prawa jak i jego zakres. Przytoczenie podstaw kasacyjnych musi być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, sąd ten może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Zatem wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżonego wyroku musi zadbać o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Skarga kasacyjna przysługuje od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i jej zarzuty powinny się odnosić do tego wyroku oraz do przepisów regulujących postępowanie przed tym sądem, ewentualnie w powiązaniu z regulacjami dotyczącymi procedury administracyjnej mającej zastosowanie przed danym organem administracyjnym. Wskazanie w skardze kasacyjnej wyłącznie na przepisy regulujące postępowanie administracyjne nie może być uznane za prawidłowe. Tym niemniej, w sytuacji gdy strona przytoczyła w petitum kasacji wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 P.p.s.a. W każdym bowiem postępowaniu przed organami, także przed sądem obowiązuje zasada, że błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania. Z tej przyczyny, jeżeli zarzut naruszenia prawa przez organ nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód dla których NSA przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia przez sąd I instancji i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie mimo niepełnego wskazania (por. uchwałę NSA pełny skład podjętą dnia 26 października 2009 r. pod sygnaturą I OPS 10/09). Powyższe rozważania nabierają aktualności w okolicznościach niniejszej sprawy. Skarżący kasacyjnie wskazując na naruszenia prawa powołał się na regulacje kodeksu postępowania administracyjnego, bez jednoczesnego wskazania przepisów naruszenia prawa przez sąd wojewódzki. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, które stanowią podstawę ustalenia, w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu, możliwości wydania określonego aktu, czyli ustalenia jego obowiązku lub uprawnienia. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym ustalany jest w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie których można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Tym samym przepis art. 28 k.p.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny, stanowiący jedynie prawną definicję pojęcia strony. Nie jest zatem możliwe rozpoznanie takiego zarzutu bez powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów materialnoprawnych regulujących określoną sprawę administracyjną. Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. nie wskazał żadnej normy prawa materialnego, z której wynikałoby, że postępowanie w sprawie nieodpłatnego przyznania własności nieruchomości na rzecz matki skarżącego dotyczy również jego interesu prawnego. Z uwagi na przedmiot sprawy zarzut naruszenia art. 28 kpa można powiązać z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w brzmieniu " Osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki", bądź art. 118 ust. 2a. w brzmieniu "Z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków." Jak jednak prawidłowo wskazał sąd wojewódzki z żadnego z tych przepisów nie można było wywieść przymiotu strony skarżącego kasacyjnie. Skarżący kasacyjnie nie był bowiem osobą, która przekazała gospodarstwo rolne na rzecz Państwa. Z niepodważonych ustaleń faktycznych wynika, że gospodarstwo rolne zostało przekazane w 1985 r. na rzecz Państwa przez rodziców skarżącego kasacyjnie A. i R. T. Skarżący kasacyjnie nie mógł wywodzić przymiotu strony również z przepisu art. 118 ust. 2 a ww. ustawy. Przepis ten jednoznacznie stanowi, że zstępni uzyskują przymiot strony postępowania i uprawnienie do żądania przyznania prawa własności działki gruntu dopiero po śmierci wszystkich uprawnionych na podstawie art. 118 ust. 1 tej ustawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji wyroku.