IV SA/Po 971/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi G. P., A. P. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], którym organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie pobudowania budynku gospodarczego i sklepu na rowie melioracyjnym na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...], położonej [...] nr [...], przy granicy z działką oznaczoną nr ewidencyjnym [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2000 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia zgodności z prawem budowlanym pobudowanego na działce położonej w [...] nr [...] sklepu spożywczego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. organ II instancji odmówił uchylenia bądź zmiany decyzji PINB z dnia [...] lipca 2000 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie sprawdzenia prawidłowości zabudowy na działce położonej [...] nr [...], tj. budynku gospodarczego i sklepu spożywczego, w miejscu przebiegi rowu melioracyjnego, które to obiekty powodują niedrożność i wstrzymują odpływ wód odpływowych. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] października 2005 r. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. G. i A. P. złożyli do organu pierwszej instancji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej, tj. budowy budynku gospodarczego i sklepu na rowie melioracyjnym (działka nr [...]). W dniu [...] czerwca 2019 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę przedmiotowej nieruchomości. Nie stwierdzono, ażeby od dnia ostatniej kontroli nieruchomości (tj. dnia [...] lipca 2005 r.) stan faktyczny uległ jakiejkolwiek zmianie. W dniu [...] lipca 2019 r. organ pierwszej instancji wydał postanowienie, którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie pobudowania budynku gospodarczego i sklepu na rowie melioracyjnym na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...], położonej [...] nr [...], przy granicy z działką oznaczoną nr ewidencyjnym [...]. Zażalenie na postanowienie PINB, pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r., wnieśli G. i A. P., z zachowaniem ustawowego terminu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając wniesione zażalenie przytoczył w pierwszej kolejności treść art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). Następnie organ wskazał, że odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego PINB stwierdził, iż żądanie skarżących zostało wniesione w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną decyzją, co uzasadniało wydanie postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. W ocenie organu II instancji sprawa legalności sklepu spożywczego była już przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez PINB, a zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2000 r., którą organ umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia zgodności z prawem budowlanym rzeczonego sklepu, stwierdzając iż powstał on zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Co więcej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie sprawdzenia prawidłowości zabudowy na działce położonej w [...] nr [...], tj. budynku gospodarczego i sklepu spożywczego, w miejscu przebiegu rowu melioracyjnego, które to obiekty powodują niedrożność i wstrzymują odpływ wód opadowych. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. G. i A. P. złożyli do organu pierwszej instancji wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej, tj. budowy budynku gospodarczego i sklepu na rowie melioracyjnym (działka nr [...]). Mając na uwadze powyższe, należy wskazać iż bez wątpienia wystąpiła tu tożsamość przedmiotu postępowania, albowiem dwie poprzednie sprawy (zarówno ta zakończona decyzją PINB z dnia [...] sierpnia 2005 r. jak i sprawa zakończona decyzją PINB z dnia [...] lipca 2000 r.) dotyczyły pośrednio lub bezpośrednio legalności budynku gospodarczego oraz sklepu spożywczego w miejscu przebiegu rowu melioracyjnego. Następnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stronami prowadzonego przez PINB postępowania, a zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r., był J. K. (właściciel działki nr [...]) oraz J. K. (właścicielka działki nr [...]). J. K. posiadał status strony z uwagi na bycie właścicielem nieruchomości sąsiedniej do tej, wobec której prowadzone było przez organ pierwszej instancji postępowanie administracyjne. Interes prawny, uzasadniający prawo J. K. do żądania wszczęcia postępowania, wynikał zatem z faktu bycia właścicielem nieruchomości (tj. działki nr [...]). Na mocy aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2018 r. właścicielami działki o nr [...] stali się G. i A. P., stający się w ten sposób następcami prawnymi J. K. oraz P. P.. G. i A. P. zażądali od organu pierwszej instancji wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozpatrzonej (decyzja PINB z dnia [...] sierpnia 2005 r.), również jako właściciele nieruchomości o nr [...]. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, iż nie doszło w rozpatrywanej sprawie do zmiany podmiotu postępowania, skarżącym jest bowiem nadal właściciel działki nr [...]. Jakkolwiek właścicielem tym jest na chwilę obecną inna osoba (tj. G. i A. P.), organ nadzoru budowlanego wszczął i zakończył już postępowanie administracyjne dotyczące przedmiotowego budynku gospodarczego i sklepu spożywczego, a wszczęte na żądanie właściciela działki nr [...]. Oznacza to, w niniejszej sprawie w istocie zachodzi zarówno tożsamość przedmiotowa, jak i podmiotowa. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. i A. P. podnosząc zarzut naruszenia art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez jego całkowite pominięcie i niezastosowanie, pomimo przesłanek uzasadniających, że doszło do samowoli budowlanej i przekroczenia granic działek przy budowie sklepu oraz budynku gospodarczego; art. 61 a §1 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie: 1) polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zachodzą inne uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte, w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej i przekroczenia granic na w/w działce poprzez pobudowanie budynków na rowie melioracyjnym nie było dotychczas prowadzone, a nadto przedmiotowe budynki oraz ogrodzenie zostały przebudowane, a uprzednie postępowanie dotyczyło posadowienia płotu z pełnym fundamentem, 2) polegające na przyjęciu, że w sprawie nr [...] oraz w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa uzasadniająca odmowę wszczęcia przedmiotowego postępowania w sytuacji, gdy w rzeczywistości zarówno przedmiot sprawy, jak i występujące w niej podmioty nie są tożsame, 3) polegające na przeprowadzeniu czynności kontrolnych, które de facto stanowiły ustalanie stanu faktycznego i prowadzenie postępowania wyjaśniającego w sytuacji, gdy istnienie przesłanki do zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. musi być oczywiste już na etapie wstępnej analizy wniosku i nic może wymagać przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a także udania się na miejsce celem organoleptycznego zbadania stanu faktycznego, 4) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę przedmiotowego postanowienia, a polegający na przyjęciu, że wcześniejsza sprawa była rzekomo tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym, a także dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym w sytuacji, gdy uprzednie postępowanie dotyczyło niedrożności rowu melioracyjnego i niemożności odpływu wód opadowych wobec pobudowania opłotowania z pełnymi fundamentami, a niniejsza sprawa dotyczy samowoli budowlanej polegającej na przekroczeniu granic działki przy budowie sklepu i budynku gospodarczego, a stan faktyczny uległ zmianie w stosunku do uprzedniego okresu; art. 7a K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w sposób niekorzystny dla strony, pomimo istniejących wątpliwości co do tożsamości podmiotowej i przedmiotowej w związku z przebudową posadowionych budynków i opłotowania; art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego zebranego materiału oraz jego dowolną ocenę, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że niniejsza sprawa była już przedmiotem postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, zatem zaistniała tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z załączonego do niniejszej skargi wyroku Sądu Okręgowego w [...] Wydział [...] Cywilny Odwoławczy z dnia [...] czerwca 2018 r., sygn. akt: [...] wraz z jego uzasadnieniem - na okoliczność nakazania przez Sąd J. K. i T. K. usunięcia murowanego ogrodzenie wraz z pełnymi fundamentami wybudowanego na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...] (...), położonej w [...] gm. [...] na granicy z działką sąsiednią oznaczoną nr ewidencyjnym [...], a tym samym niemożności istnienia niezmienionego od 2005 r. stanu faktycznego na przedmiotowej nieruchomości, jak stwierdził organ, a także na okoliczność, że uprzednie postępowanie administracyjne dotyczyło niemożności odpływu wód opadowych w związku z pobudowanym opłotowaniem, a obecnie zarzucamy samowolę budowlana polegającą na przekroczeniu granicy działek podczas budowy sklepu i budynku gospodarczego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ niewłaściwie uznał, że postępowanie w tożsamej sprawie było już prowadzone i zakończyło się prawomocną decyzją. Podkreślić bowiem trzeba, że uprzednie postępowanie dotyczyło niemożności spływu wód opadowych do rowu melioracyjnego spowodowanej pobudowaniem ogrodzenia z pełnymi fundamentami. Postępowanie nr [...] miało bowiem na celu sprawdzenie prawidłowości zabudowy w miejscu przebiegu rowu melioracyjnego w związku z jego niedrożnością oraz brakiem odpływu wód opadowych. Obecnie natomiast w ocenie skarżących doszło do samowoli budowlanej, gdyż przekroczono granice zabudowy oraz naruszono granice działek przy wznoszeniu budynków gospodarczych oraz sklepu. Skarżący podkreślili, że Sąd Okręgowy w [...] w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] czerwca 2018 r., w sprawie o sygn. [...] z powództwa J. K. przeciwko J. i T. K. wskazał, że "pozwani mogli wybudować i budynek sklepu, i garażu, skoro uzyskali stosowne pozwolenia, mogli też wybudować murowany płot i po części skanalizować rów - ale tylko w takim zakresie, w jakim nie wpłynęłoby to na funkcjonowanie nieruchomości sąsiedniej i - oczywiście - jeżeli uzyskaliby stosowne zezwolenia, czego odnośnie zabudowania rowu nie stwierdzono". Jednocześnie Sąd zauważył, że "Zarówno z pisemnej opinii biegłego jak i wyjaśnień biegłego złożonych na rozprawie przed sądem pierwszej instancji wynika, że murowany płot wzniesiony przez pozwanych na pełnym szczelnym fundamencie, posadowionym co najmniej do 1 metra pod powierzchnią gruntu, spowodował, że wody z nieruchomości należącej do powoda nie mogą spływać do kanału melioracyjnego". W ocenie skarżących niezrozumiałe jest zatem, dlaczego organ uznał, że przedmiotowe sprawy są tożsame, skoro ich przedmiot jest różny, a nadto dotyczą odmiennego stanu faktycznego. Brak jest zatem podstaw, aby zgodzić się ze stanowiskiem organu. Sąd Okręgowy bowiem wyłączył ze sprawy kwestię samowoli budowlanej dotyczącej przekroczenia granic zabudowy przy wznoszeniu sklepu i budynku gospodarczego, natomiast rozważał jedynie przyczyny zalewania nieruchomości powoda, którą okazało się być pobudowanie płotu z pełnym fundamentem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], który utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie pobudowania budynku gospodarczego i sklepu na rowie melioracyjnym na działce oznaczonej nr ewidencyjnym [...], położonej [...] nr [...], przy granicy z działką oznaczoną nr ewidencyjnym [...]. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Niewątpliwym jest, wobec treści art. 61 § 1 k.p.a., że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z treści przepisu art. 61a § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie dopuszczalności zgłoszonego wniosku tylko pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, a przy dokonywaniu tej oceny nie może gromadzić dowodów, ani czynić ustaleń co do stanu faktycznego. W przepisie art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podmiotowe i przedmiotowe, tj. "inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania". Ustawodawca nie skonkretyzował przypadków, które winny być uznane za uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ta przesłanka wyrażona zwrotem niedookreślonym nie ma swojej ustawowej definicji i każdorazowo winna być oceniana w okolicznościach danej, konkretnej sprawy. Przykładowo wskazywaną w piśmiennictwie przyczyną odmowy wszczęcia postępowania są sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2019 r., 16. wydanie, s. 421 i powołane tam orzecznictwo). Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć zatem miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 615/17, dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima fakcie, obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 1076/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast jeśli organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny lub przeprowadza czynności wyjaśniające, to zakończenie postępowania nie może przybrać formy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ organ pierwszej instancji, przeprowadził czynności wyjaśniające, w tym dokonał czynności kontrolnych w dniu [...] czerwca 2019 r. Już samo podejmowanie czynności wyjaśniających stanowi o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów art. 61a § 1 K.p.a., gdyż czynności te mogły być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że podstawą odmowy wszczęcia postępowania było uznanie, że przedmiotowa sprawa została już wcześniej rozstrzygnięta. Organy odwołały się przy tym do treści decyzji z dnia [...] lipca 2000 r. o umorzeniu postępowanie w sprawie stwierdzenia zgodności z prawem budowlanym pobudowanego na działce położonej w [...] nr [...] sklepu spożywczego; decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. o odmowie uchylenia bądź zmiany decyzji PINB z dnia [...] lipca 2000 r.; decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. o umorzeniu postępowanie w sprawie sprawdzenia prawidłowości zabudowy na działce położonej [...] nr [...], tj. budynku gospodarczego i sklepu spożywczego, w miejscu przebiegu rowu melioracyjnego, które to obiekty powodują niedrożność i wstrzymują odpływ wód odpływowych oraz decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. Do akt sprawy załączono powyższe decyzje, jednak nie załączono dokumentacji poprzedzającej ich wydania. Co prawda w protokole kontroli z dnia [...] czerwca 2019 r. wskazano, że stan zabudowy się nie zmienił, jednakże brak jakiejkolwiek wcześniejszej dokumentacji uniemożliwia zweryfikowanie powyższych twierdzeń. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Jak wyjaśniono wcześniej niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" w sytuacji, gdy organ podejmuje działanie, które polega m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego lub prawnego sprawy, bez formalnego wszczęcia takiego postępowania. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił postanowienia organów obu instancji, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia art. 200 p.p.s.a. Wysokość tych kosztów obejmuje uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie [...]zł.