II OSK 2886/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 350/19 w sprawie ze skargi J. Z. i K. Z. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 29 października 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 350/19 oddalił skargę J. Z. i K. Z. na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że wbrew twierdzeniu skarżących, przeznaczenie w planie całości powierzchni działek nr [...] i [...] na tereny leśne stanowi realizację założeń studium zawartych w Rozdziale 5 zatytułowanym "Kierunki rozwoju gospodarki leśnej i łowieckiej" (str. 40 i nast.). Wydzielenie na działkach nr [...] i [...] części działki przeznaczonej na cele rolne (pastwiska) i leśne doprowadziłoby do powstania działek o powierzchni mniejszej od 0,3 ha, co z kolei naruszałoby dyspozycję art. 93 ust. 2a zd.1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej ugn). Prócz tego obie sporne działki nie zaliczają się do grupy nieruchomości wymienionych w art. 95 ugn, co wyłączałoby stosowanie art. 93 ust. 2a (art. 93 ust. 2a zd. 3 ugn). Usankcjonowanie faktycznego stanu rzeczy polegającego na tym, że tylko część obu spornych działek jest zalesiona pozostała zaś cześć to łąki i pastwiska, skutkowałoby połączeniem na ich obszarze funkcji leśnych i rolnych. Nie można jednak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego łączyć na jednym terenie funkcji wzajemnie się wykluczających i ze sobą sprzecznych. Również porównanie brzmienia §33 zaskarżonej uchwały (dotyczącego terenów leśnych oznaczonych na planie ZL) z brzmieniem §31 (normującego tereny rolne oznaczone na rysunku planu symbolami R i 1R) oraz §32 (normującego tereny produkcji i obsługi produkcji rolnej oznaczone na rysunku planu symbolami [...] i [...]) jasno wskazuje, że funkcja leśna nie może być łączona z funkcją rolną na jednym terenie, gdyż wzajemnie się one wykluczają i są ze sobą sprzeczne. Dopuszczenie więc w zaskarżonej uchwale możliwości podziału działek nr [...] i [...] na działki o powierzchni mniejszej niż 3000 m2 i zarazem przyjęcie, że na jednej działce występować będą funkcje wykluczające się skutkowałoby tym, iż zapis ten pozostawałby w oczywistej sprzeczności z art. 93 ust. 2a ugn, art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. oraz §33 planu. Sąd stwierdził nadto, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby skarżący kwestionowali na etapie prac planistycznych, zgłaszali zarzuty lub protesty wobec projektu zaskarżonego planu. Dlatego też nie można przyjąć, aby Rada Gminy [...] uchwalając, że sporne działki przeznaczone są w całości na tereny leśne naruszyła władztwo planistyczne. Z powyższych powodów jak i ze względu na to, że już część spornych działek jeszcze przed uchwaleniem kwestionowanego planu była zalesiona nie można również przyjąć, aby naruszyła ład przestrzenny. Za niezasadny uznano także zarzut skargi dotyczący niezgodności części graficznej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z częścią graficzną kwestionowanego planu w zakresie błędnego ustalenia oznaczenia drogi znajdującej się w północnej części działek [...] i nr [...] poprzez wskazanie w studium tej drogi jako drogi [...], podczas gdy w planie droga znajduje się w południowej części i ma oznaczenie [...]. Zgodnie ze studium droga oznaczona na mapie jako [...] stanowi drogę gminną, jak wynika z legendy do mapy studium. Wraz z innymi wskazanymi w §10 ust. 16 pkt 3 planu drogami tworzy podstawowy układ drogowy wsi [...]. Zmiana oznaczenia drogi w załączniku Nr 1 do planu względem mapy studium nie pociąga za sobą zmiany przeznaczenia tej drogi oraz obowiązków gminy względem niej wynikających ze studium, a więc też zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania drogi oznaczonej w studium jako [...]. Również usytuowanie drogi gminnej o znaczeniu lokalnym przy południowej granicy obu spornych działek nie zaś północnej, a zatem odmiennie od ustaleń wynikających z mapy studium, nie świadczy o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu. Zmiana jej usytuowania nie pociąga bowiem dla skarżących naruszenia bądź ograniczenia ich prawa własności. Droga gminna o znaczeniu lokalnym przechodzi przy granicy spornych działek tak jak zakładała to mapa studium. Nie można zatem w ocenie Sądu Wojewódzkiego przyjąć, aby zmiana oznaczenia drogi oraz jej usytuowania przy granicach spornych działek w sposób istotny naruszała zasady sporządzania planu miejscowego wynikające z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej upzp). Nie stanowi również istotnego naruszenia zasad sporządzania planu sporządzenie map stanowiących załączniki do niego w skali innej niż wynika z art. 16 ust. 1 upzp. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie wyjaśnił co prawda ani w toku postępowania administracyjnego ani sądowego, dlaczego załącznik graficzne do planu sporządził na mapie w skali 1:2000, a tym samym w czym organ administracji upatrywał szczególnego przypadku, o którym stanowi art. 16 ust. 1 upzp. Jednak analiza map stanowiących załączniki graficzne nr 1 do 4 zaskarżonego planu nie wykazuje, aby użycie map w tej skali spowodowało, że część graficzna jest nieczytelna oraz, iż posługiwanie się nimi jest niemożliwe bądź utrudnione. Oznaczenie granic działek i ich numeracji jest wyraźne. Kolorystyka oznaczająca przeznaczenia poszczególnych terenów jest kontrastowa na tyle, że nie można mieć wątpliwości co do przeznaczenia poszczególnych obszarów. Zapis legend map jest jednoznaczny. Zastosowanie skali 1:2000 nie uniemożliwia zatem prawidłowego stosowania załączników graficznych nr od 1 do 4 kwestionowanego planu i zarazem prawidłową interpretację tego planu. Sąd I instancji nadmienił przy tym, że część graficzna planu miejscowego zatwierdzonego zaskarżoną uchwałą była już przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt II SA/Lu 744/13 zakończonym prawomocnym wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. Z., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) poprzez błędną wykładnię art. 16 ust. 1 upzp, w którym to ustawodawca wskazał w jakich okolicznościach uzasadnione jest sporządzenie planu miejscowego w skali innej niż 1:1000 i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie takie przesłanki zaistniały, podczas gdy organ administracji nie wskazał żadnego usprawiedliwienia dla zastosowania skali 1:2000, b) art. 28 ust. 1 upzp przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż uchybienia wskazane w skardze z dnia 14 maja 2019 r., których dopuścił się organ podczas wydawania planu miejscowego nie stanowią naruszeń o znaczeniu istotnym, podczas gdy naruszenia te doprowadziły w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne do tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzenia planu miejscowego, co w konsekwencji prowadzi do dopuszczenia do obrotu prawnego wadliwego aktu, 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 1 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm., dalej Ppsa), poprzez dokonanie błędnej kontroli zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, podczas gdy w skardze wprost wskazano, iż zaskarżony akt, którego elementem składowym jest plan miejscowy sporządzony jest w skali 1:2000, podczas gdy art. 16 ust. 1 upzp wskazuje, iż plan ten winien być wykonany w skali 1:1000. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 3.3. Niezasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 16 ust. 1 upzp poprzez uznanie, że sporządzenie planu miejscowego przy wykorzystaniu mapy w skali 1:2000, pomimo nie wskazania jakichkolwiek okoliczności uzasadniających odstąpienie od sporządzenia planu w skali 1:1000, nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu, skutkującego nieważnością uchwały. Wskazać należy, że cel unormowania art. 16 ust. 1 upzp polega na tym, aby rysunek planu miejscowego był czytelny i nie powodował wątpliwości interpretacyjnych w odniesieniu do przeznaczenia terenów objętych tym planem. Sporządzenie części graficznej planu miejscowego w skali 1:2000 bez wskazania okoliczności uzasadniających przyjęcie, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 16 ust. 1 upzp, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności planu, jeśli mimo przyjęcia takiej skali rysunek planu jest czytelny, a odczytanie numerów działek objętych planem nie stanowi trudności. Strona skarżąca jednoznacznie w skardze wskazuje na przeznaczenie działek nr [...] i [...] kwestionując je, a więc nie miała żadnego problemu z odczytaniem części graficznej planu. 3.4. Konstrukcja drugiego zarzutu skargi kasacyjnej w sposób istotny ogranicza zakres kontroli instancyjnej. Zarzut naruszenia prawa materialnego art. 28 ust. 1 upzp nie został bowiem powiązany z jakimkolwiek przepisem prawa materialnego, który zdaniem skarżącej został naruszony w taki sposób, aby uprawnione było twierdzenie, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Powołanie się na "uchybienia wskazane w skardze z dnia 14 maja 2019 r.," jest niewystarczające dla prawidłowego sformułowania zarzutu. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, rolą jej autora jest, w sytuacji stawiania zarzutu naruszenia przepisu dzielącego się na oznaczone jednostki redakcyjne (np. ustępy, punkty), powołanie w sposób konkretny naruszonego przepisu oraz uzasadnienia takiego zarzutu. Brak takiego sprecyzowania naruszenia przepisu mającego oznaczone jednostki redakcyjne uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności skargi kasacyjnej w oznaczonym zakresie (por. np. wyroki NSA z: 8 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1720/15, 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 217/11). Tylko prawidłowo skonstruowany zarzut pozwala na przeprowadzenie kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Sąd kasacyjny nie powinien przy tym domyślać się intencji strony skarżącej i formułować za nią zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku ani ich doprecyzować. 3.5. Zarzut naruszenia art. 1 § 2 Ppsa całkowicie bezzasadny. Art. 1 Ppsa stanowi, że Prawo o postępowaniu administracyjnym normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Powyższy przepis nie składa się z jednostek redakcyjnych, których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej, w związku z czym nie sposób uznać, aby zarzut ten mógł odnieść jakikolwiek skutek. 3.6. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 Ppsa, orzeczono jak sentencji.