II SA/Gd 559/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 lipca 2019 r., sygn. akt SKO [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia 12 marca 2019 r., uzupełnionym pismem z dnia 13 marca 2019 r., K. B., A. M., E.M., B.W., M. S. i A. S. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia 30 maja 2018 r. ustalającej, na wniosek A., lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [..] w S., obręb [..], gmina S. Wnioskodawcy zarzucili wskazanej decyzji rażące naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65), zwanej dalej u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 18 u.g.n., a także rażące naruszenie art. 50 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 18 u.g.n. Wnioskodawcy wyjaśnili, że działka objęta inwestycją zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie działek wnioskodawców, a sama inwestycja będzie bezpośrednio oddziaływać na ich nieruchomości. Uzasadniając zarzuty wskazali, że organ I instancji nie przeprowadził żadnych dowodów w celu ustalenia, czy planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p., co stanowi rażące naruszenie prawa, które powinno skutkować wyeliminowaniem kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego. Wnioskodawcy nie negowali, że inwestycja polegająca na budowie stacji telefonii komórkowej zawiera się w katalogu celów publicznych, albowiem mieści się w zakresie art. 6 pkt 1 w związku z art. 4 pkt 18 u.g.n., jednakże w ich opinii nie zaspakaja potrzeb o zasięgu co najmniej lokalnym bądź ponadlokalnym w zakresie dostępu do telefonii komórkowej (lub innej). Zaznaczyli przy tym, że w chwili obecnej w Polsce jest pięciu operatorów sieci telefonii komórkowej; oprócz nich występują operatorzy wirtualni oraz operatorzy drugoplanowi, ale korzystają oni z infrastruktury wskazanych wyżej operatorów sieci telefonii komórkowej. Oczywiste jest przy tym, że budowa 56-metrowego masztu nie może zmierzać do zaspokojenia niezaspokojonych potrzeb o zasięgu krajowym lub metropolitalnym, albowiem operatorzy sieci telefonii komórkowej lokują takich masztów bardzo dużo w poszczególnych regionach Polski. Maszty te (stacje bazowe) "obsługują" regiony, w których zostały posadowione, a nie cały kraj lub metropolię. Oznacza to, że w przypadku analizowanej inwestycji w grę mogłoby wchodzić wyłącznie zaspokojenie potrzeb o zasięgu lokalnym. Jednakże, w ocenie wnioskodawców, w S. i okolicach nie ma niezaspokojonych potrzeb w zakresie dostępu do telefonii komórkowej. Wręcz przeciwnie w S. i okolicach bez zarzutu działa każda z sieci – wszystkich w/w operatorów, którzy korzystają przy tym z najnowocześniejszej sieci 4G/LTE. Dobitnie to pokazuje, że w przypadku S. i okolic nie ma niezaspokojonych potrzeb w zakresie dostępu do telefonii komórkowej, albowiem społeczność ma możliwość wyboru spośród aż 5 operatorów telefonii komórkowej, którzy w całości obejmują S. i okolice zasięgiem działania najnowocześniejszych sieci. Zdaniem wnioskodawców z powyższego wynika, że decyzja A. o budowie nowego masztu o wysokości 56 m wynika wyłącznie z jego kalkulacji biznesowej, czyli podyktowana jest motywami gospodarczymi. Takie motywy działania Spółki są oczywiście w pełni dopuszczalne, tyle tylko, że w przypadku, w którym S. i okolice są objęte zasięgiem działania sieci komórkowych wszystkich operatorów, w żadnym wypadku nie można twierdzić, że w S. i jego okolicach są niezaspokojone potrzeby w zakresie dostępu do telefonii komórkowej i właśnie te potrzeby ma zaspokoić inwestycja, której dotyczy wniosek w niniejszej sprawie. Za niedopuszczalne należy więc uznać zakwalifikowanie inwestycji do inwestycji celu publicznego i wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wniosek A. powinien być rozpoznany w kierunku weryfikacji przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, a nie decyzji lokalizacyjnej. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji polegającej na budowie stacji telefonii komórkowej operatora A. złożył również w piśmie z dnia 20 marca 2019 r. D.B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 18 lipca 2019 r., działając na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § i 2, art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 u.p.z.p., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza oraz umorzyło postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w zakresie wniosku D. B. Organ II instancji uznał, że kwestionowana decyzja Burmistrza nie jest dotknięta żadną z wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności nie jest ona dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Według Kolegium, budowa stacji bazowej telefonii komórkowej mieści się w kategorii budowy urządzeń łączności publicznej, a zatem jest inwestycją celu publicznego. Tym samym podnoszone zarzuty dotyczące naruszenia w sposób rażący wymienionych we wniosku przepisów prawa nie są zasadne. Zaznaczono, że przywołany przez wnioskodawców wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 2538/14, zawierający odmienne stanowisko w kwestii oceny kwalifikacji prawnej przedsięwzięcia polegającego na budowie masztu teleinformatycznej transmisji danych - stacji bazowej telefonii komórkowej, jest w świetle ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, poglądem odosobnionym. Kolegium stwierdziło, że decyzja Burmistrza zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 u.p.z.p. Organ I instancji przeprowadził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego terenu. Projekt decyzji uzgodniono z właściwymi organami: Powiatowym Konserwatorem Zabytków i Powiatowym Zarządem Dróg. O wydaniu decyzji inwestor oraz właściciele nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] w S. zostali zawiadomieni na piśmie, ponadto o wydaniu decyzji zawiadomiono w drodze obwieszczenia oraz poprzez informację na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego. Odnośnie umorzenia postępowania dotyczącego wniosku D. B. Kolegium nie potwierdziło jego twierdzeń, że jest współwłaścicielem działki nr [..] w S. na podstawie umowy darowizny z dnia 24 stycznia 2012 r. Z akt sprawy wynika, że właścicielką nieruchomości stanowiącej działkę o nr [..] w S. przy ul. D. o pow. 0,1955 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą o nr [..], jest K. B. w udziale 1/1. Z tego powodu Kolegium uznało, że D.B. nie ma interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia 30 maja 2018 r. W skardze K. B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji Burmistrza z dnia 30 maja 2018 r. oraz zasadzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik spraw, tj.: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 1 u.g.n. oraz art. 4 pkt 18 u.g.n., polegające na błędnym wydaniu przez Kolegium decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza i uznaniu, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, podczas gdy decyzja organu I instancji obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na niepodjęciu przez Kolegium czynności niezbędnych do dokładnego załatwienia sprawy ze względu na słuszny interes skarżącej, w tym przede wszystkim braku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w efekcie braku ustalenia, że opisywana we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego. W obszernym uzasadnieniu skargi powielono w znacznej części argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, dodając że wbrew stanowisku organu II instancji orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawie kwalifikacji zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jako inwestycji celu publicznego nie jest jednolite i ugruntowane, powołując się w tym zakresie na m.in. na wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2016 r., II OSK 2538/14, i przytoczone w nim orzecznictwo, wskazując że samo zakwalifikowanie określonej inwestycji do celów wyrażonych w art. 6 u.g.n. nie pozwala na przyjęcie, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, bowiem koniecznym jest przede wszystkim ustalenie, czy inwestycja ta będzie wiązać się z urzeczywistnieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie lokalnym lub ponadlokalnym. Przyjęcie stanowiska Kolegium oznaczałoby, że każda inwestycja polegająca budowie stacji bazowej telefonii komórkowej stanowiłoby inwestycję celu publicznego bez względu na to, ile stacji byłoby posadowionych na danym obszarze (teoretycznie możliwe by było, że każda działka w danej miejscowości, która nadawałaby się do realizacji inwestycji, zostałaby przeznaczona pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej). Zaspokojenie wyłącznie niezaspokojonych potrzeb stanowi immanentną część (element) definicji celu publicznego i właśnie dlatego istnienie lub nieistnienie takich potrzeb należały mieć na uwadze i przeanalizować przy wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, czego ani organ I instancji, ani organ II instancji nie uczyniły. Wskazano również, że skarżącej przede wszystkim zależało na ocenie legalności działania Burmistrza i wydanej przez niego decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, że decyzja ta zawiera wszystkie niezbędne elementy, a zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. Zabrakło rzetelnej argumentacji w tym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Kontrolą legalności objęto decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lipca 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącej stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A., na terenie działki nr [..] położonej w miejscowości S., obręb [..], gmina S. Wbrew zarzutom osób wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa Kolegium nie dostrzegło tego rodzaju nadzwyczajnych wad tkwiących w rozstrzygnięciu Burmistrza. Stanowisko to w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Podstawą materialnoprawną decyzji lokalizacyjnej Burmistrza były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Przepis art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wyjątkiem od reguły, jaką jest wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Objęcie inwestycji zakresem obowiązywania przepisów dotyczących decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymaga wykazania, że konkretna inwestycja spełnia, związane z takim charakterem, ustawowe przesłanki. W rozpoznawanej sprawie, zarzuty skarżącej oraz zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej Burmistrza oscylują wokół zasadniczego zagadnienia kwalifikacji inwestycji w postaci budowy stacji bazowej telefonii komórkowej jako inwestycji celu publicznego. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję wydaną w trybie stwierdzenia nieważności. Dokonanie oceny jej zgodności z prawem poddane jest więc specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie zmierza do weryfikacji decyzji w administracyjnym toku instancji, w trybie zwykłym, ale celem jego jest sprawdzenie, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wad kwalifikowanych, w tym, czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia przesłanek stwierdzenia nieważności powinna mieć charakter ścieśniający, gdyż sprzeciwiają się one fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Postępowanie nadzwyczajne nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zwieńczonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, gdyż jego przedmiot ograniczony został wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Skarżąca wraz z pozostałymi wnioskodawcami występując o stwierdzenie nieważności powołała się na przesłankę rażącego naruszenia przepisów prawa upatrywaną w naruszeniu zarówno przepisów prawa procesowego, które w efekcie doprowadziło do naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów u.p.z.p. oraz przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Według skarżącej bowiem organ I instancji w sposób nieuprawniony zakwalifikował przedmiotową inwestycję do inwestycji celu publicznego i wydał decyzją lokalizacyjną. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy zestawienie treści aktu prawnego z treścią przepisu prowadzi w sposób niebudzący wątpliwości do wniosku, że pozostają one w sprzeczności. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Natomiast naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności badanego aktu, jeżeli zostało wyszczególnione w art. 156 § 1 k.p.a. (np. wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, wydanie decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie). W konsekwencji inne naruszenia przepisów proceduralnych nie mogą być kwalifikowane jako wyczerpujące dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Stąd ocena postępowania dowodowego może nastąpić jedynie w ramach postępowania odwoławczego, a także w toku postępowania, o którym mowa w art. 145 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2019 r., I OSK 2385/15, LEX nr 2760315, wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., II OSK 1484/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego powodu Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Kolegium prawidłowo nie uwzględniło sformułowanych we wniosku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów proceduralnych: art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., polegającego na braku zweryfikowania przez Burmistrza przesłanki zakresu oddziaływania przedsięwzięcia, tj. określenia, czy można inwestycję zaliczyć do działań o charakterze lokalnym, ponadlokalnym, czy krajowym. Poza tym, wbrew twierdzeniom skargi, z treści decyzji Kolegium nie wynika, ażeby poza zakresem rozpoznania organu pozostała wskazana okoliczność. Kolegium dokonało bowiem analizy akt sprawy i wynikających z nich okoliczności, w tym w szczególności charakterystyki planowanej inwestycji, jak również treści samej decyzji lokalizacyjnej, i doszło do wniosku, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej z powodu rażącego naruszenia prawa, jak również z innych podstaw określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przechodząc natomiast do oceny, czy Kolegium trafnie nie dostrzegło również rażącego naruszenia przepisów u.p.z.p. oraz u.g.n. przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej, odwołać należy się do art. 2 pkt 5 u.p.z.p., w którym zdefiniowano "inwestycje celu publicznego", przez którą rozumieć należy działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Analizując charakter określonej inwestycji należy brać pod uwagę dwa elementy: 1) przedmiot (cel) danej inwestycji mieszczący się w katalogu określonym w art. 6 u.g.n. oraz 2) znaczenie, jakie można tej inwestycji przypisać (co najmniej lokalne albo ponadlokalne). Przy tym podkreślić należy, że wyniki wykładni językowej wskazanego przepisu nie potwierdzają tezy postawionej w skardze, że elementem koniecznym do uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego jest stwierdzenie istnienia niezaspokojonych potrzeb m.in. społeczności lokalnej, których zaspokojeniu inwestycja ta ma służyć. W ocenie Sądu, tego rodzaju interpretacja prowadzi do uzyskania wyników rozszerzających ustawowe przesłanki uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego, co jest niedopuszczalne. "Znaczenie inwestycji" dla określonej społeczności należy rozumieć jako możliwość swobodnego skorzystania z dostarczanych w jej ramach dóbr lub usług skierowanych do nieograniczonego kręgu odbiorców. Powyższe potwierdza, że mimo ustawowej definicji, określenie charakteru inwestycji celu publicznego i zakwalifikowanie ad casum inwestycji do kategorii celu publicznego wymaga przeprowadzenia wielu zabiegów interpretacyjnych obejmujących przepisy znajdujące się w różnych ustawach: u.p.z.p., u.g.n. i ustawie z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2460), zwanej dalej P.t. Potwierdza to zresztą treść zarzutów skargi oraz argumentacja wniosku o stwierdzenie nieważności, gdzie zarzucając rażące naruszenie prawa powołano się na wiele przepisów niezbędnych do odtworzenia zakresu pojęciowego "inwestycji celu publicznego" z zakresu łączności publicznej. Również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostrzeżono trudności w odkodowaniu zakresu pojęcia "inwestycja celu publicznego" (por. NSA z dnia 4 października 2005 r., II OSK 495/05, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja dotyczy inwestycji z zakresu łączności publicznej, o której mowa art. 6 pkt 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych obiektów i urządzeń łączności publicznej jest celem publicznym w rozumieniu ustawy. Aby wyjaśnić tak ujęte pojęcie celu publicznego niezbędne jest nawiązanie do szczegółowych regulacji prawnych, w tym przypadku do kolejnych przepisów u.g.n., tj. art. 4 pkt 18 oraz przepisów P.t. Celem przepisów P.t. jest stworzenie warunków do wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych, rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej, zapewnienia ładu w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi, zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych oraz zapewnienie neutralności technologicznej. Świadczenie usług w zakresie telekomunikacji stanowi element pojęcia łączności. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "obiektów i urządzeń łączności publicznej", o jakim mowa w art. 6 u.g.n. obejmuje swoim zakresem m.in. "obiekty i urządzenia telekomunikacji publicznej", a jego znaczenie należy ustalać na gruncie przepisów P.t. (por. T. Grossmanna, Pojęcie inwestycja celu publicznego w dziedzinie łączności, PiP z 2005, z. 9, s. 81-92). Zgodnie z art. 2 pkt 46 P.t. przez urządzenie telekomunikacyjne należy rozumieć urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewniania telekomunikacji. Zgodnie z definicją określoną w art. 4 pkt 18 u.g.n. przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów P.t. Przepis ten dodano do u.g.n. z dniem 22 października 2007 r., wskutek wejścia w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 173, poz.1218). W związku z tym powoływanie się na zdanie odrębne zgłoszone przez jednego z sędziów NSA orzekających w sprawie o sygn. akt II OSK 495/05, dotyczącej odmiennego stanu prawnego, nie ma wpływu na ocenę kwalifikacji inwestycji z zakresu łączności publicznej w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 2 pkt 31 P.t. publicznie dostępną usługę telekomunikacyjną stanowi usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników. Przez usługę telekomunikacyjną rozumie się usługę polegającą głównie na przekazywaniu sygnałów w sieci telekomunikacyjnej (art. 2 pkt 48 P.t.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związany ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada ono status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 u.g.n. i tym samym stanowi inwestycję celu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., II OSK 2338/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz powołane tam orzecznictwo). Stacja bazowa jest urządzeniem telekomunikacyjnym współtworzącym sieć, dzięki której przekazywane są sygnały, z których korzystać może ogół użytkowników, wybierając tego dostawcę usług telekomunikacyjnych, który oferuje najkorzystniejsze warunki rynkowe. Wobec powyższego współistnienie na danym terenie urządzeń telekomunikacyjnych różnych operatorów telekomunikacyjnych nie wyklucza realizacji nowego urządzenia telekomunikacyjnego w ramach inwestycji celu publicznego. W przeciwnym razie nie byłoby możliwe osiągnięcie celów założonych przez ustawodawcę w przepisach P.t. Stanowisko to potwierdza doktryna, gdzie wysunięto wniosek, że status obiektów i urządzeń łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. będą miały przynajmniej te składniki infrastruktury telekomunikacyjnej, które stanowić będą elementy publicznej sieci telekomunikacyjnej w rozumieniu P.t., a więc sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej głównie do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników. W konsekwencji, za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.g.n. uznano zamierzenia inwestycyjne dotyczącej takiej sieci lub jej poszczególnych elementów (tak w odniesieniu do stacji bazowej telefonii komórkowej dokonał Z. Kostka, J. Hyla, [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz i przepisy wykonawcze, Gdańsk 2004, s. 81). Co istotne, stwierdzono, że z uwagi na specyfikę publicznych sieci telekomunikacyjnych praktycznie każdemu przedsięwzięciu inwestycyjnemu dotyczącemu takiej sieci będzie można przypisać co najmniej lokalne (gminne) znaczenie (por. T. Grossmann, op.cit., s. 88; wyrok NSA z dnia 4 października 2005 r., II OSK 495/05, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przeprowadzona powyżej wykładnia pojęcia urządzeń i obiektów łączności publicznej, oparta o analizę przepisów art. 2 pkt 5 u.p.z.p., art. 6 pkt 1 u.g.n., art. 4 pkt 18 u.g.n. oraz art. 2 pkt 31, pkt 46 i pkt 48 P.t., z jednej strony dowodzi, że stacja bazowa telefonii komórkowej jako jeden z elementów sieci telekomunikacyjnej służącej ogółowi użytkowników, zalicza się do inwestycji celu publicznego i uzasadnia wydanie decyzji lokalizacyjnej na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.z.p., z drugiej strony zaś potwierdza brak możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji lokalizacyjnej Burmistrza z powodu rażącego naruszenia wskazanych wyżej przepisów materialnych. Z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wyłącznie wówczas, gdy spełnione są trzy przesłanki, tj.: naruszenie prawa ma: 1) charakter oczywisty, 2) charakter naruszonego przepisu pozwala na stwierdzenie tej oczywistości (przepis jest jasny i nie wymaga skomplikowanej wykładni) oraz 3) przemawiają za tym racje (skutki) ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie administracyjne, niedające się pogodzić z wymogami praworządności. Z takim naruszeniem nie mogliśmy mieć do czynienia w niniejszej sprawie. W sposób rażący można bowiem naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Natomiast w sytuacji, gdy treść normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia w sprawie indywidulanej, stanowi wynik skomplikowanego procesu wykładni przepisów, charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący. Przyznać należy rację skarżącej, że każdy przepis prawa wymaga wykładni chociażby językowej, ale w tym przypadku rekonstrukcja zakresu pojęcia "inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej" wymaga wykładni systemowej i funkcjonalnej co najmniej kilku przepisów szczególnych. W tej sytuacji, ich naruszenia nie można było uznać za rażące. Jako "rażącego" nie można również traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa. Odnosząc się do powołanego w skardze oraz we wniosku o stwierdzenie nieważności wyroku NSA z dnia 21 czerwca 2016 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2538/14, wskazać należy, że zaprezentowane w nim stanowisko jest jednym z możliwych do zajęcia w sprawie o konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych, które nie są tożsame z okolicznościami niniejszej sprawy. Wyrok ten nie wiąże Sądu orzekającego w niniejszej sprawie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona decyzja Kolegium, stanowiąca wynik rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej Burmistrza, nie nosi cech naruszeń wskazanych w skardze przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Kolegium, oparłszy się na wypracowanej w orzecznictwie i doktrynie koncepcji uznającej stacje bazowe telefonii komórkowej za inwestycje celu publicznego, w których istotę immanentnie wpisane jest znacznie co najmniej lokalne, nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza, z czym w pełni zgadza się Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Co do rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 zaskarżonej decyzji, tj. umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem D. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza, Sąd zauważa, że rozstrzygnięcie takie mogło zapaść prawidłowo dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego z jego wniosku, którego nie odnotowano w aktach sprawy. W aktach znajduje się bowiem wyłącznie zawiadomienie o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności z wniosku skarżącej oraz A.M., E. M., B. W., M. S. i A. S. W przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zasadą jest, że stroną postępowania w takim postępowaniu, a zarazem podmiotem, który może żądać jego wszczęcia jest osoba, która była uznana za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. Podmiot, który żąda stwierdzenia nieważności decyzji zapadłej w postępowaniu, w którym nie był uznany za stronę, powinien wykazać, że ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia jej nieważności. Organ dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot, niemający w postępowaniu statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., powinien odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a ewentualnie po wszczęciu postępowania powinien je umorzyć. Jednakże dostrzeżone uchybienie procesowe nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem ujawnione okoliczności sprawy nie pozostawiają wątpliwości co do braku po stronie D. B. interesu prawnego wywodzonego z prawa rzeczowego do działki nr [..] w S., który kształtowałby jego legitymację procesową w niniejszej sprawie i uprawniał do udział w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę.