II SA/Ke 1172/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Miejskiej w Małogoszczu z dnia 27 czerwca 1996 r. nr 4/44/96 w przedmiocie uchwalenia statutu osiedla I. stwierdza nieważność § 7 ust. 4, § 8 ust. 1, § 25 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części. Dnia 27 czerwca 1996 r. Rada Miejska w Małogoszczu, działając na podstawie art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 75 ze zm., zwanej dalej "u.s.t.") podjęła uchwałę nr 4/44/96 w sprawie uchwalenia Statutu Osiedla nr 1 w Małogoszczu - w brzmieniu załącznika do tej uchwały (§ 1 uchwały, dalej też jako "Statut"). W treści § 6 ust. 2 Statutu postanowiono, że prawo wybierania i bycia wybranym do Rady Osiedla ma każdy stały mieszkaniec osiedla, który posiada prawo wybierania do Rad Gmin. W ust. 4 tego przepisu uchwalono zaś, że dla dokonania ważnego wyboru Rady Osiedla wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców. Zgodnie z § 7 ust. 3 Statutu Zarząd Osiedla wybiera Rada osiedla spośród swoich członków w głosowaniu tajnym. Stosownie zaś do § 7 ust. 4 Statutu Wybory Przewodniczącego i jego zastępcy oraz pozostałych członków dokonuje Rada w głosowaniu tajnym zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu Rady. Natomiast w treści § 8 ust. 1 Statutu postanowiono, że Rada Osiedla kontroluje działalność Zarządu. W § 9 Statutu uchwalono, że odwołanie Zarządu osiedla lub poszczególnych jego członków następuje w głosowaniu tajnym na wniosek 1/4 ustawowego składu Rady Osiedla. Z kolei zgodnie z § 25 Statutu interpretacje statutu przeprowadza Rada Miejska. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie zarzucił uchwale istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 1) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym (dalej w skardze w skrócie “u.s.g.") poprzez niepoddanie projektów statutu osiedla społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego osiedla w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami; 2) art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 37 ust. 1, 2 i 4 u.s.g. poprzez umieszczenie w Statucie Osiedla stanowiącego załącznik do ww. uchwały zapisów, które przekraczają zakres delegacji ustawowej w zakresie tego, co winien zawierać Statut Osiedla, wynikającej z ustawy o samorządzie gminnym tj.: określenie w § 6 ust. 2 dodatkowego warunku dotyczącego prawa wybierania i bycia wybranym do Rady Osiedla w postaci dodatkowego wskazania, że warunkiem posiadania tego prawa oprócz stałego zamieszkiwania na osiedlu jest także posiadanie prawa wybierania do Rady Gminy, wprowadzenie w treści § 6 ust. 4 Statutu ograniczenia w postaci kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez postanowienie, że dla ważności wyboru Rady Osiedla wymagana jest obecność 1/20 uprawnionych mieszkańców osiedla, określenie w § 7 ust. 3 i ust 4 oraz w § 9, że wyboru i odwołania zarządu osiedla oraz przewodniczącego zarządu osiedla dokonuje Rada Osiedla, określenie w § 8 ust. 1, że Rada Osiedla kontroluje działalność Zarządu Osiedla, określenie w § 25, że interpretację zapisów statutu osiedla przeprowadza Rada Miejska. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał w szczególności, że dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany. Konsultacje przeprowadza się jednak zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero, następnie, faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Jak podniósł Prokurator, z protokołu z sesji Rady Miejskiej w Małogoszczu na której podjęto zaskarżoną uchwałę nie wynika, aby przedmiotowe konsultacje z mieszkańcami były faktycznie dokonywane przed przyjęciem uchwały w sprawie uchwalenia statutu osiedla w oparciu o wcześniej podjętą uchwałę w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami. W opinii Prokuratora, przekroczenie delegacji ustawowej nastąpiło także poprzez wprowadzenie do statutu osiedla ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej. Skarżący zarzucił, że regulacje zawarte w § 6 ust. 2 oraz w ust. 4 Statutu są sprzeczne z art. 37 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g., który w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego obowiązujące w osiedlu. Zdaniem Prokuratora wprowadzenie w statucie dodatkowych warunków realizacji czynnego prawa wyborczego czy też ważności wyboru jest nieuprawnione, bowiem art. 37 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g w sposób kompletny reguluje wskazane kwestie prawa wyborczego. Nie sposób zatem przyjąć, aby wskazane zagadnienia stanowiły element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane, na mocy art. 35 ust. 3 pkt. 2 u.s.g., do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej. Prokutaror podniósł nadto, że gdyby ustawodawca chciał, aby powołania oraz odwoływania Zarządu Osiedla i Przewodniczącego Zarządu Osiedla dokonywała Rada Osiedla to stosowny zapis znalazłby się w art. 37 u.s.g., a ustawa ta nie zawiera przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości Rady Osiedla w sprawach nią nieuregulowanych. Przyznanie Radzie Osiedla, definiowanej tak jak to uczyniono w Statucie, możliwości związanych z odwołaniem oraz powołaniem Zarządu Osiedla oraz Przewodniczącego Zarządu Osiedla pozostaje w sprzeczności z art. 37 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał Radzie Osiedla wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Dalej skarżacy zarzucił, że Rada Osiedla zgodnie z art. 37 ust. 2 u.s.g. nie posiada kompetencji kontrolnych wobec Zarządu Osiedla. W konsekwencji § 8 ust. 1 Statutu, określający kompetencje kontrolne wobec działalności Zarządu Osiedla w sposób rażący naruszają art. 35 ust. 1 i 3 pkt 3 u.s.g. Prokurator podniósł również, że art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.s.g. nie upoważniały Rady Miejskiej do wprowadzenia w § 25 Statutu zapisu, iż interpretację tego statutu przeprowadza Rada Miejska. Mając na uwadze powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały nr 4/4496 Rady Miejskiej w Małogoszczu z dnia 27 czerwca 1996 r. w sprawie uchwalenia Statutu Osiedla nr 1 w Małogoszczu w brzmieniu nadanym uchwałą nr 15/122/12 Rady Miejskiej w Małogoszczu z dnia 31 sierpnia 2012 r. w sprawie wprowadzenia zmiany w Statucie Osiedla nr 1 w Małogoszczu. W odpowiedzi na skargę Gmina Małogoszcz wniosła o zobowiązanie skarżącego do uzupełnienia skargi poprzez jednoznaczne wskazanie, którą uchwałę Rady Miejskiej w Małogoszczu skarży, bowiem uchwała Nr 15/123/12 Rady Miejskiej w Małogoszczu z dnia 31 sierpnia 2012 r. w sprawie wprowadzenia zmiany w Statucie Osiedla Nr 1 w Małogoszczu nie stanowi jednolitego tekstu wcześniejszej uchwały. Domniemując, że skarga dotyczy poszczególnych zapisów uchwały nr 4/44/96 Rady Miejskiej w Małogoszczu z dnia 27 czerwca 1996 r. w sprawie uchwalenia statutu Osiedla Nr 1 w Małogoszczu organ uznał za zasadny zarzut dotyczący § 8 ust. 1 Statutu, stanowiący, że Rada Osiedla kontroluje działalność Zarządu Osiedla. W pozostałym zakresie organ stwierdził, że zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne i wnósł o ich oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2020 r. Prokurator jednoznacznie wskazał, że skarga dotyczy uchwały nr 4/44/96 Rady Miejskiej w Małogoszczu z dnia 27 czerwca 1996 r. w sprawe uchwalenia Statutu Osiedla nr 1 w Małogoszczu. Na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. Prokurator poparł skargę i oświadczył, że modyfikuje skargę w ten sposób, że nie żąda stwierdzenia nieważności uchwały w całości tylko wnosi o stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały w części, tj. w zakresie określonym tiret drugie zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności trzeba odnotować, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała podjęta została w dniu 27 czerwca 1996 r. Na datę podjęcia tego aktu delegacja ustawowa do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej zawarta była w art. 35 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. nr 13 poz. 74, ze zm., dalej jako "u.s.t."). Z uwagi na podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały oraz treść zarzutów skargi, Sąd uznał, że zarzuty te dotyczą naruszenia – odpowiednio - art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 1 i 2 oraz art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 37 ust. 1, 2 i 4 ustawy o samorządzie terytorialnym obowiązującej na datę podjęcia tej uchwały (nie zaś ustawy o samorządzie gminnym). Stosownie do art. 35 ust. 1 u.s.t., organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem. Statut może przewidywać powołanie jednostki niższego rzędu w ramach jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 2 u.s.t.). Warunkiem podjęcia uchwały przez radę gminy w sprawie statutu jednostki pomocniczej na datę podjęcia zaskarżonej uchwały nie było więc uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami sołectwa, co na etapie rozpoznawania sprawy dostrzegł także skarżący. Uchwały w sprawie statutu jednostki pomocniczej stanowiły przepisy gminne, które zgodnie z art. 42 u.s.t. ogłaszane były przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowiły inaczej (art. 42 ust. 1 u.s.t.). Przepisy gminne wchodziły w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidziano wyraźnie terminu późniejszego (art. 42 ust. 2 u.s.t.). Z informacji organu (pismo z 26 lutego 2020 r. – k. 47) wynika, że zaskarżona uchwała została ogłoszona zgodnie z art. 42 u.s.t. Prokurator zmodyfikował wnioski skargi i wniósł ostatecznie o stwierdzenie nieważności uchwały w części. Niemniej jednak z podanych wyżej powodów Sąd nie stwierdził istotnego naruszenia prawa w zakresie przepisów o charakterze proceduralnym przy podejmowaniu uchwał w sprawie statutu jednostki pomocniczej. Przechodząc więc do oceny zasadności kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały należy przypomnieć, że na datę jej podjęcia kwestie dotyczące zadań i organizacji osiedla regulował art. 37 u.s.t., który stanowił: 1. Organem uchwałodawczym w dzielnicy (osiedlu) jest rada o liczbie członków ustalonej według art. 17. Zasady i tryb przeprowadzania wyborów określa rada gminy. 2. Organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd wybierany według art. 28. Na czele zarządu stoi przewodniczący. 3. Przewodniczący zarządu korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym. 4. Statut osiedla może ustalić, że w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców. Ogólne zebranie wybiera zarząd osiedla; art. 36 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zatem zgodnie z przywołanymi przepisami - co do zasady - organem uchwałodawczym w osiedlu jest rada osiedla, zaś organem wykonawczym jest zarząd osiedla. Statut osiedla może ustalić, że w osiedlu organem uchwałodawczym jest ogólne zebranie mieszkańców, ale z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie, bowiem stosownie do § 4 ust. 1 Statutu organem uchwałodawczym Osiedla nr 1 w Małogoszczu była rada osiedla. Z tych powodów, w ocenie Sądu, wobec jednoznacznej treści art. 35 ust. 4 u.s.t., do oceny, czy skarżone przez Prokuratora postanowienia załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały istotnie naruszają prawo, nie będzie mieć zastosowania art. 36 ust. 2 u.s.t. (który dotyczy organizacji i zakresu działania sołectw). Literalna wykładnia przepisów art. 37 u.s.t. nie pozostawia bowiem wątpliwości, że tylko w sytuacji, gdy zgodnie ze statutem osiedla organem uchwałodawczym w osiedlu jest ogólne zebranie mieszkańców tej jednostki pomocniczej, wówczas zasady i tryb wyborów organów osiedla reguluje odpowiednio stosowany art. 36 ust. 2 u.s.t., a to oznacza a contrario, że gdy organem uchwałodawczym w osiedlu jest rada osiedla, wówczas przepisu art. 36 ust. 2 u.s.t. nie stosuje się. Dokonując zatem oceny zasadności zarzutu skargi dotyczącego § 6 ust. 2 Statutu, trzeba wskazać w kontekście powyższych rozważań, że to lokalny prawodawca mógł dowolnie regulować w statucie kwestie związane z tym, kto będzie posiadał czynne i bierne prawo wyborcze do rady osiedla. W tym przypadku postanowiono w § 6 ust. 2 Statutu, że prawo wybierania i bycia wybranym do rady osiedla ma każdy stały mieszkaniec osiedla, który posiada prawo wybierania do rad gmin. Zasady i tryb wyboru radnych gmin określała wówczas ustawa z dnia 8 marca 1990 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin (Dz. U. z 1990 nr 16 poz. 96 ze zm.). Z tych powodów Sąd nie stwierdził, by analizowany zapis Statutu istotnie naruszał prawo, skoro ustawa o samorządzie gminnym nie zawierała przepisów o charakterze ius cogens, które stanowiłyby o tym, komu przysługiwało czynne i bierne prawo wyborcze do rady osiedla. Zresztą zgodnie z art. 37 ust. 1 u.s.t., zasady i tryb przeprowadzania wyborów określała rada gminy. Ostatnio powołany przepis zawierał upoważnienie ustawowe dla rady gminy do ustalania zasad i trybu przeprowadzania wyborów do rady osiedla. W analizowanym Statucie Rada Miejska w Małogoszczu zawarła jednak także przepisy dotyczące zasad ważności wyborów do rady osiedla. Otóż w kwestionowanym skargą § 6 ust. 4 Statutu organ stanowiący Gminy Małogoszcz postanowił, że dla dokonania ważnego wyboru do rady osiedla wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców. W tej części także Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Sąd stoi na stanowisku, że przed wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. zapis w uchwale rady gminy, uzależniający ważność wyborów od frekwencji wyborczej, mieści się w upoważnieniu do określania zasad i trybu przeprowadzania wyborów do rad osiedli (dzielnic), zawartym w art. 37 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym (por. wyrok NSA oz. w Katowicach z 8 marca 1996 r., SA/Ka 2725/95, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl i wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r., II SA 2122/01, Lex nr 81971). Zgodnie z Konstytucją z dnia 2 kwietnia 1997 r. rozdziela się terminy "zasad i trybu wyborów" a "warunków jego ważności". Rozróżnienie to wynika zarówno z art. 100 ust. 3 Konstytucji w odniesieniu do Sejmu i Senatu, jak i art. 127 ust. 7 w stosunku do Prezydenta i art. 169 ust. 2 w odniesieniu do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Ustawodawca konstytucyjny trzykrotnie w przepisach dokonał rozróżnienia między określaniem zasad i trybu wyborów a ustalaniem warunków ich ważności. Uczynił to w odniesieniu do organów samorządu terytorialnego materią ustawową. Tego wymogu nie postawił wobec jednostek pomocniczych. Zatem przed wejściem w życie Konstytucji RP nie mogło stanowić istotnego naruszenia prawa to, że rada gminy w § 6 ust. 4 Statutu wprowadziła kworum jako warunek ważności wyborów do rady osiedla, skoro ani obowiązujące wówczas przepisy prawa ani też stanowisko prezentowane w judykaturze nie wskazywały jednoznacznie na taką wykładnię art. 37 ust. 1 zd. 2 u.s.t., że pojęcie ustalania zasad i trybu przeprowadzania wyborów nie mieści w sobie upoważnienia do określania zasad ważności tych wyborów. Skarga zasługiwała jednak na uwzględnienie w części dotyczącej § 7 ust. 4 Statutu. Należy bowiem wskazać na treść art. 37 ust. 2 u.s.t., zgodnie z którym organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd wybierany według art. 28 u.s.t. Ten ostatni przepis ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że rada gminy wybiera zarząd w liczbie od 3 do 7 osób spośród radnych lub spoza składu rady w ciągu 6 miesięcy od daty ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy, z uwzględnieniem ust. 2 i 3 (ust. 1); rada gminy wybiera wójta lub burmistrza bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym (ust. 2); rada gminy wybiera zastępcę albo zastępców wójta lub burmistrza oraz pozostałych członków zarządu na wniosek wójta lub burmistrza zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Tymczasem analizowany zapis załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi, że wyboru przewodniczącego i jego zastępcy oraz poszczególnych członków (zarządu) dokonuje rada w głosowaniu tajnym zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Zatem w myśl kontrolowanego postanowienia Statutu przewodniczący zarządu, któremu w gminie odpowiada w tym przypadku wójt lub burmistrz, nie jest wybierany bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Stanowi to o istotnym naruszeniu bezwzględnie obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy o samorządzie gminnym tj. art. 37 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 2 u.s.t. Na czele zarządu stoi przewodniczący, który – według ustawy o samorządzie gminnym - podobnie jak wójt (burmistrz) winien posiadać kwalifikowany mandat wyborczy, bo oparty o wybór dokonany bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, nie zaś jak pozostali członkowie zarządu - zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady. Ponieważ jednak sposób sformułowania przepisu § 7 ust. 4 Statutu nie umożliwiał stwierdzenia nieważności tylko w zakresie wyboru przewodniczącego zarządu tak, aby pozostawione w obrocie prawnym brzmienie tego przepisu nie rodziło wątpliwości interpretacyjnych adresatów uchwały, Sąd stwierdził nieważność w całości ustępu 4 paragrafu 7 załącznika nr 1 do kontrolowanej w tej sprawie uchwały. Na uwzględnienie zasługiwał także zarzut skargi dotyczący § 8 ust. 1 Statutu, zgodnie z którym rada osiedla kontroluje działalność zarządu osiedla. Zdaniem Sądu, istotnie rada osiedla jest wyłącznie organem uchwałodawczym, o czym zresztą stanowi sam Statut - w § 4 ust. 1. Ani z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ani też z przepisów zaskarżonej uchwały i jej załącznika nie wynikają uprawnienia kontrolne rady osiedla wobec zarządu tego osiedla. Ponadto to rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie, na terenie której tworzy się jednostki pomocnicze (sołectwa, dzielnice, osiedla) – art. 15 u.s.t. Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 u.s.t.). Z tych powodów Sąd stwierdził, że § 8 ust. 1 Statutu istotnie narusza prawo. Nie okazał się jednak zasadny zarzut naruszenia § 9 Statutu, w myśl którego odwołanie zarządu osiedla lub poszczególnych jego członków następuje w głosowaniu tajnym na wniosek 1/4 ustawowego składu rady osiedla. Kwestia odwołania organów osiedla (jego członków) nie została ustawowo uregulowana w ustawie o samorządzie gminnym. Kompetencję do określenia organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej, w tym trybu odwołania organów tej jednostki pozostawiono radzie gminy (art. 35 ust. 1 u.s.t.). Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie organów osiedla (dzielnicy), to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) zarządu lub jego członków zapisom statutów jednostek pomocniczych. Nie można zatem uznać, że przyznanie radzie osiedla kompetencji do odwołania zarządu osiedla lub poszczególnych jego członków w sposób istotny narusza przepisy prawa. Sąd podzielił jednak zarzut skargi w zakresie § 25 Statutu, zgodnie z którym interpretacje statutu przeprowadza Rada Miejska. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do wprowadzenia takiego postanowienia do statutu jednostki pomocniczej. Wyjaśnienia organów stanowiących gmin co do podejmowanych uchwał traktowane byłyby bowiem jako przykład aktów wiążącej wykładni autentycznej. Zadania rady gminy (miejskiej) wynikają z ustawy o samorządzie gminnym oraz innych ustaw. Postanowienia aktów prawnych powinny być uchwalane zgodnie z zasadą "poprawnej legislacji", co oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego prawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości, co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Przyjęcie odmiennego punku widzenia i zaaprobowanie omawianej kompetencji lokalnego prawodawcy byłoby jednoznaczne z akceptacją sytuacji, w której organ stanowiący przepisy dokonywałby ich interpretacji z mocą wiążącą poza przewidzianą prawem procedurą. Mogłoby to skutkować nieskrępowaną niczym działalnością organów polegającą na doraźnym i przede wszystkim sprzecznym z ustawą, a w konsekwencji – Konstytucją RP uzupełnianiu lub modyfikowaniu tego rodzaju przepisów podustawowych (zob. Chmielewski Jan, Wykładnia autentyczna w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych, publ.: ZNSA 2015/3/45-63). Dodatkowo uniemożliwiłoby to choćby Naczelnemu Sądu Administracyjnemu wykonywanie jego ustrojowej, konstytucyjnie unormowanej roli kontroli administracji publicznej, sprawowanej także pod kątem ewentualnego naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię. Analizowany przepis załącznika nr 1 do uchwały narusza art. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995 r. nr 74 poz. 368) w zw. z art. 184 Konstytucji RP. Końcowo należy podnieść, że argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę opiera się przede wszystkim na treści art. 35 u.s.t. w jego brzmieniu obowiązującym po 30 maja 2001 r., nie zaś w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, gdy art. 35 u.s.t. nie zawierał jednostki redakcyjnej w postaci ustępu 3, co spowodowało uznanie jej za nieskuteczną. Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 7 ust. 4, § 8 ust. 1 i § 25 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku), natomiast oddalił skargę w pozostałej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II wyroku).