VII SA/Wa 1088/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), , Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadkach odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2017 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 i § 2 wraz z załącznikami nr 1 i 2. W dniu [...] listopada 2016 r. Rada [...] podjęła uchwałę nr [...], w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2017. W zaskarżonym akcie wydanym na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) określono stawki za usunięcie pojazdu z drogi i przechowywanie go na parkingu strzeżonym ( §1) różnicując wysokość tych stawek w zależności od rodzaju pojazdu lub jego dopuszczalnej masy całkowitej w wysokości określonej w załączniku nr 1 do uchwały. Ustalono także wysokość kosztów powstałych w przypadku , gdy po wydaniu dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi odstąpiono od wykonania tej czynności ( §2) w wysokości określonej w załączniku nr 2 do uchwały . Stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi zostały ustalone na poziomie maksymalnym w oparciu o treść postanowień obwieszczenia Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2016r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2017r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowania na parkingu strzeżonym ( M.P. z 2016r. poz.778) natomiast stawki opłat za przechowywanie pojazdu na parkingu strzeżonym ustalono na poziomie zbliżonym do maksymalnego. Skargę na wskazaną uchwałę wniósł do tutejszego Sądu Rzecznik Praw Obywatelskich w zakresie załączników nr 1 i 2 . Zarzucił wydanie jej z naruszeniem art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 poz. 128, ze zm.). W uzasadnieniu Rzecznik sprecyzował, że zaskarżona uchwała zapadła z przekroczeniem dyspozycji wskazanego wyżej przepisu. Rada miasta [...] nie poczyniła bowiem ustaleń w zakresie faktycznych kosztów usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania na parkingach strzeżonych na terenie W. , o czym świadczy treść projektu uchwały oraz treść protokołu sesji Rady w dniu 17 listopada 2016r. na której sporną uchwałę podjęto. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich okoliczność ta dowodzi, że Rada miasta [...] podejmując sporną uchwałę nie uwzględniła jednej z przesłanek zastosowania przepisu , który stanowił podstawę jej rozstrzygnięcia. Dodatkowo podkreślił, że treść uzasadnienia projektu uchwały dowodzi, iż Rada miasta W. kierowała się pozaprawnymi, fiskalnymi względami skoro argumentowała, że wprowadzenie wskazanych w uchwale stawek opłat " powinno skutkować utrzymaniem dochodów do budżetu miasta W. na poziomie roku 2016r." Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich sprecyzował, że zaskarża § 1 i § 2 uchwały wraz z załącznikami. W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że nie są trafne zarzuty Skarżącego, jakoby organ podejmując uchwałę nie uwzględnił kryteriów ustawowych zawartych w art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Potrzeba sprawnej realizacji zadań w przedmiotowym zakresie wymaga wielu czynności - przekazanie stosownej dyspozycji od służb celem usunięcia pojazdu i odholowania na specjalny parking, podejmowania czynności niezbędnych do powrotnego wydania pojazdu jego właścicielowi - w dużej mierze wykonywane są siłami pracowników jednostki samorządu terytorialnego, w tym do straży miejskiej, i w związku z tym uzasadnione jest uwzględnianie ich w kształtowaniu wysokości opłat i kosztów. Także użyte w ustawie pojęcie kosztów przy zlecaniu czynności usuwania i przechowania przedsiębiorstwom zewnętrznym należy rozumieć jako koszty, na które składa się cena , którą trzeba zapłacić zleceniobiorcy jak i pozostałe koszty, które ponosi zamawiający przy realizowaniu zadania polegającego na usuwaniu i przechowywaniu pojazdów. W przekonaniu organu, przywołane w uzasadnieniu do projektu uchwały zapisy dotyczące wysokości spodziewanych wpływów do budżetu są natomiast jedynie informacjami dla skarbnika [...] o planowanych dochodach w tym zakresie . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przesłanki nieważności aktów organów powiatów, nie pokrywają się z przyczynami nieważności opisanymi w art. 156 § 1 k.p.a. i na podstawie argumentacji a contrario należy przyjąć, że każde istotne naruszenie prawa aktu organów powiatów oznacza ich nieważność. Jako trafny Sąd ocenia pogląd, zgodnie z którym do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały zalicza się "naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał" (B. Adamiak, Wyroki..., s. 31; podobnie Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru..., s. 101–102). Sformułowanie "nieistotne naruszenie prawa" stanowi pojęcie nieostre i obejmuje wady niemające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały (np. błędne powołanie podstawy prawnej w sytuacji, gdy istnieje podstawa prawna do jej podjęcia), czy też drobne wady niedotyczące istoty regulowanego zagadnienia (np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały) oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru..., s. 101–103). W ocenie Sądu zaskarżona uchwała dotknięta jest istotnymi w ww. rozumieniu naruszeniami, które uzasadniają stwierdzenie jej nieważności, w zaskarżonym zakresie. Na wstępie zaznaczyć należy, że nie ma ustawowego wymogu sporządzania uzasadnienia uchwały. Sąd badając sporną uchwałę odwoływał się do uzasadnienia jej projektu. Dokument ten ma bowiem szczególny walor dowodowy. Służy ujawnieniu i zrozumieniu intencji prawodawcy, tu Rady [...] i stanowi tym samym jeden z elementów mechanizmu kontroli uchwały. Zasada rzetelnej legislacji wymaga, żeby w sytuacji gdy ustawodawca pozostawił organowi pewien margines swobody w ustanawianiu regulacji prawnych w uzasadnieniu projektu tej regulacji wskazane były argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań. Jak wskazywał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny oraz sądy administracyjne - interpretacja przepisów zawierających upoważnienie ustawowe nie może być dokonywana przy zastosowaniu wykładni rozszerzającej i celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn.: U 4/12, U 12/13). Przepis art. 130 a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi, że Rada powiatu biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. W ww. przepisie ustawodawca zamieścił tzw. szczegółowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego, w którym wskazał dwa czynniki, jakimi powinien kierować się organ stanowiący gminy przy ustalaniu opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym. Pierwszym z tych czynników jest konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów, drugim zaś są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Z uchwały oraz z postępowania poprzedzającego jej podjęcie, w szczególności uzasadnienia projektu uchwały nie wynika żeby Rada [...] analizowała, a następnie uwzględniała ww. ustawowe nakazy związane z przyznaną jej kompetencją prawodawczą. Jak zasadnie podniósł Rzecznik Praw Obywatelskich szczegółowe upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego wymusza stanowienie przepisów prawa miejscowego tak, żeby między tymi przepisami a ustawą istniała więź materialna, czyli aby akt ten stanowił dopełnienie postanowień ustawy i w swej treści był zgodny z ustawą. Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w zakresie uregulowań zawartych w § 1 oraz w § 2 i stosownie w załącznikach do tych przepisów. Rada [...] nie poczyniła ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie W.. W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały brak jest bowiem jakichkolwiek informacji na temat wysokości kosztów dotyczących odholowania pojazdów i parkowania ich na parkingach strzeżonych w W.. Z akt sprawy nie wynika także aby wskazane informacje były przedmiotem sesji Rady na której przedmiotowa uchwała była podjęta. Sąd podzielił zatem stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich , że skoro Rada [...] nie dysponowała informacjami dotyczącymi wysokości kosztów usług usuwania pojazdów z dróg publicznych w W. oraz kosztów parkowania pojazdów na parkingach strzeżonych w W., to podejmując zaskarżoną uchwałę nie mogła uwzględnić przedmiotowych kosztów przy ustalaniu wysokości opłat, o których mowa w art. 130a ust. 5c Prawa o ruchu drogowym. Bezsprzecznie Rada Powiatu posiadała pewną swobodę w określaniu stawek opłat za usuwanie pojazdów z dróg, jednak jej zakres wyznacza przepis art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zawiera on przesłanki, jakimi powinien kierować się organ przy podejmowaniu uchwały, ustalając przedmiotowe stawki. Należy podkreślić, że przesłankami tymi Rada jest związana na mocy art. 2 Konstytucji , który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z treści uzasadnienia projektu uchwały wynika natomiast , że wprowadzenie w życie proponowanych stawek opłat pozwoli na utrzymane dochodów do budżetu [...] z tytułu usuwania i przechowywania pojazdów na poziomie roku 2016. Powyższe oznacza, zdaniem Sądu, że trafne jest stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich , iż ustalając stawki opłat Rada [...] kierowała się względami fiskalnymi. Tymczasem zapewnienie jak najwyższych wpływów do budżetu miasta, jednoznacznie wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym (por. także ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16). W uchwale przyjęto stawki opłat na maksymalnym poziomie, dopuszczalnych przez prawo stawek, określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów, z pominięciem jakichkolwiek argumentów, przyczyn czy też okoliczności, które uzasadniają przyjęcie takiego rozwiązania. Nie wyjaśniono w szczególności, czy tak określone wysokie stawki są konieczne dla zapewnienia sprawnego wykonywania zadań usuwania pojazdów, jaka jest relacja tych stawek do faktycznych kosztów usuwania pojazdów na terenie [...]. Sąd miał na uwadze i to, że w art. 130 a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym ustawodawca posłużył się zwrotem "koszty usuwania pojazdu na obszarze danego powiatu" a nie "koszty usuwania pojazdu ponoszone przez powiat". Wbrew stanowisku organu - Rady [...], przedmiotowe w sprawie koszty nie mogą obejmować kosztów obsługi zadania usuwania pojazdów, w tym kosztów administracyjnych związanych z funkcjonowaniem służb miasta, np. straży miejskiej pracowników Zarządu Dróg Miejskich. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było żeby stawki opłat były ustalane przy uwzględnianiu kosztów administracyjnych, to takie unormowanie zawarte byłoby w ustawie. Jak słusznie wskazał Rzecznik, ustawodawca postąpił tak, np. w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazując, że stawki opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi należy określić przy uwzględnieniu kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują m.in. koszty obsługi administracyjnej tego systemu ( patrz art. 6 k ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 6r ust. 2 pkt 3 ww. ustawy). Reasumując, w związku z powyższymi rozważaniami Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała Rady [...] została podjęta z pominięciem kryteriów zawartych w upoważnieniu ustawowym. Wydana została z istotnym naruszeniem prawa skutkującym nieważność uchwały w ww. zakresie. Konieczne było stwierdzenie nieważności przepisów § 1 i 2 uchwały wraz z załącznikami. Sąd nie podzielił także pozostałych argumentów organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę, a uzasadniających w jego ocenie żądanie jej oddalenia . W szczególności wskazać należy, że organ powołał się na projekt uchwały na rok 2015 (w załączeniu w aktach sprawy), do którego dołączono uzasadnienie zawierające szczegółowe zestawienie obowiązujących wówczas stawek rynkowych za usługi odholowywania i przechowywania pojazdów, zawierające również ceny obowiązujące w roku 2017, co wynika z zawartych wieloletnich umów. Wskazał, że w związku z tym przygotowanie uchwał na lata 2016 i 2017 pisemne uzasadnienie projektów uchwał odnosiło się do kwestii waloryzacyjnych, bo za podstawę przyjęto nadal obowiązujące stawki za świadczone miastu usługi, ale też okoliczność, ze na niektóre usługi będą przeprowadzone w 2017r. nowe przetargi, przy czym założono, że ich wyniki nie powinny cenowo przekraczać cen zrewaloryzowanych zgodnie z u.p.o.r.d. Organ wskazał także, że przywołane w uzasadnieniu do projektu uchwały dane o wysokości wpływów do budżetu są jedynie informacjami dla skarbnika [...] o planowanych dochodach [...] z tytułu pojazdów, przekazane w celu ich porównania z planowanymi wydatkami założonymi w budżecie [...]. W ocenie Sądu, powyższa argumentacja nie może wpłynąć na odmienną niż przedstawiona powyżej ocenę, że przy podejmowaniu uchwały brano pod uwagę pozaustawowe przesłanki fiskalne. Nie chodzi w sprawie o podawane informacje o wpływie uchwały na plan budżetowy, a o stwierdzony wpływ przesłanki dochodów budżetu na kalkulację wysokości opłat i kosztów ustalonych w zaskarżonej uchwale. Orzekając w niniejszej sprawie Sąd miał na uwadze, że kontrolowana uchwała obarczona jest istotnym naruszeniem prawa materialnego, narusza zasadę prawidłowej legislacji, zasadę zaufania obywatela do stanowionego prawa, co zgodnie z art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w zakresie opisanym w sentencji wyroku. Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak na wstępie.