II OZ 1081/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1592/19 o odmowie dopuszczenia Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Warszawie do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi A. z siedzibą w M. na bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia odwołania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i dopuścić Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie z siedzibą w Warszawie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Postanowieniem z 29 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie z siedzibą w Warszawie (dalej: wnioskodawca) dopuszczenia do udziału w postępowaniu toczącym się ze skargi A. z siedzibą w W. (dalej: stowarzyszenie) na bezczynność Ministra Środowiska w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność Ministra Środowiska polegającą na braku rozpoznania odwołania od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z [...] grudnia 2017 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. Budowa stopnia wodnego na Wiśle poniżej Włocławka (dalej: decyzja środowiskowa). Wyrokiem z 27 lutego 2020 r. Sąd I instancji uwzględnił skargę. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł organ. Wnioskodawca wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wskazując, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, ponieważ decyzja środowiskowa została wydana na wniosek Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, będącej poprzednikiem prawnym Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Sąd I instancji wskazał, że interes prawny w sprawie ze skargi na bezczynność organu posiada podmiot, który domaga się wydania aktu lub podjęcia czynności. W postępowaniu tym nie dochodzi do "rozstrzygania interesów innych osób" i postępowanie to nie dotyczy "merytorycznych kwestii danej sprawy administracyjnej". W związku z tym Sąd I instancji odmówił dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł wnioskodawca zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Ponadto wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. Wnioskodawca wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zasadniczym powodem odmowy dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu w tej sprawie, było przyjęcie przez Sąd I instancji stanowiska, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu jedynymi podmiotami, które mają interes prawny są skarżący i organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi. Stanowisko takie jest nieprawidłowe. Kwestia dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika została uregulowana w art. 33 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Skargę na bezczynność wnosi się w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Oznacza to, że przedmiot zaskarżenia stanowi niepodejmowanie przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, pomimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, interes prawny w sprawie ze skargi na bezczynność organu posiada nie tylko skarżący, który domaga się wydania aktu lub podjęcia czynności oraz organ, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, ale także inne podmioty, które mają interes prawny w sprawie, której skarga na bezczynność dotyczy. Podstawą wyprowadzenia interesu prawnego jednostki, który przesądza o przyznaniu statusu strony postępowania sądowoadministracyjnego, są przede wszystkim przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę wydania aktu lub podjęcia czynności. Rozpoznając skargę na bezczynność organu Sąd I instancji ocenia nie tylko terminowość podejmowanych czynności, ale również istnienie ustawowego obowiązku wydania takiego aktu lub podjęcia czynności. Nie ulega wątpliwości, że wnioskodawca jako podmiot, na rzecz którego została wydana przez organ I instancji decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, posiada interes prawny w tej sprawie i brał udział w postępowaniu administracyjnym w tym przedmiocie. Oznacza to również, że powinien być uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego wszczętego na skutek skargi innego podmiotu na bezczynność organu II instancji polegającej na braku rozpoznania odwołania. Bez znaczenia jest przy tym, że wnioskodawca będzie mógł przedstawić swoje stanowisko w postępowaniu administracyjnym po zwrocie akt do organu. Odmowa dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w obecnie toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym nie znajduje bowiem oparcia w przepisach ustawy p.p.s.a. Stąd też zarzut naruszenia art. 33 § 2 p.p.s.a. zasługiwał na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a., ponieważ zaskarżone postanowienie zawierało wszystkie elementy wymagane przez ten przepis. Norma z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy kwestionowana oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji, o ile ocena ta poddaje się kontroli instancyjnej, co w tej sprawie miało miejsce. Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 33 § 2 oraz w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ żaden przepis ustawy p.p.s.a., jak i żaden przepis szczególny, nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym.