VII SA/Wa 1559/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant st. referent Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi B N na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez B N jest decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") nr [...]z [...] maja 2019 r. wydana w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu w następującym stanie faktycznym i prawnym: W związku z pismem skarżącej z 13 sierpnia 2018 r., dotyczącym zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...]w budynku usytuowanym przy ul. [...]w [...] na pracownię malarską (wskazującym w związku z tym "na wydobywające się z lokalu szkodliwe lotne związku chemikali"), inspektor z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla m. [...]przeprowadził 12 października 2018 r. czynności kontrolne w ww. lokalu. Podczas kontroli stwierdzono, że lokal nr [...]znajduje się na drugim piętrze budynku mieszkalnego wielorodzinnego i składa się z salonu z kuchnią, dwóch pokoi, łazienki oraz holu, i wykorzystywany jest na cele mieszkalne. W czasie oględzin nie stwierdzono zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu. Pismem z 26 października 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] ("PINB") wezwał Spółdzielnię [...] do przedłożenia aktualnego protokołu z przeglądu przewodów kominowych w budynku usytuowanym przy ul. [...]. W efekcie 9 listopada 2018 r. do akt wpłynęło pismo Spółdzielni wraz z protokołem okresowej kontroli stanu technicznego przewodów kominowych wentylacji pomieszczeń kuchennych i higieniczno-sanitarnych z 1 października 2018 r. Dalej, w związku z pismem skarżącej z 8 stycznia 2019 r., zawierającym wniosek o przeprowadzenie niezapowiedzianej kontroli w lokalu nr [...], przedstawiciel PINB przeprowadził w dniach 20 i 26 lutego 2019 r. oraz 6 marca 2019 r. kontrole; za każdym razem lokal nr [...]był zamknięty, natomiast w dniu 6 marca 2019 r. na klatce schodowej nie stwierdzono "nieprzyjemnych" zapachów. W prowadzonym postępowaniu ustalono nadto, że przedmiotowy lokal został "użyczony" na cele mieszkalne przez M K, posiadającą tytuł prawny do tego lokalu. Po zakończeniu postępowania PINB decyzją nr [...] z [...] marca 2019 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...]w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] na pracownię malarską. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że postępowanie nie wykazało, aby doszło do zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu, wobec czego dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżąca złożyła w ustawowym terminie odwołanie; nie zgodziła się z ocenę i wskazała na przeprowadzenie postępowania bez zachowania należytej staranności. W wyniku rozpatrzenia ww. odwołania [...]WINB decyzją wskazaną na wstępie nr [...]z [...]maja 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu orzeczenia [...]WINB stwierdził, że PINB podjął prawidłowe rozstrzygnięcie. Wskazał, że sprawa dotyczy zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku usytuowanym przy ul. [...]. Zadaniem organów nadzoru budowlanego w tej sprawie była więc ocena, czy sposób użytkowania ww. lokalu uległ zmianie i, czy ewentualna zmiana odpowiada definicji zmiany sposobu użytkowania uregulowanej w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., "Prawo budowlane"). Wyjaśnił, że zgodnie z powołanym przepisem przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. [...]WINB podał następnie, że w związku ze stwierdzeniami skarżącej, że lokal będący przedmiotem niniejszego postępowania nie jest obecnie użytkowany jako mieszkalny, lecz jako pracownia malarska, czego skutkiem są nieprzyjemne zapachy odczuwalne m. in. na klatce schodowej budynku, przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził w [...]października 2018 r. oględziny lokalu, z których sporządził protokół nr [...]. Z protokołu tego wynika, że "Nie stwierdzono zmiany użytkowania lokalu". Potwierdza to także dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu. Jednocześnie, jak wskazał [...]WINB, organ powiatowy przychylając się do żądań skarżącej, w dniach 20 i 26 lutego 2019 r. oraz 6 marca 2019 r. przeprowadził niezapowiedzianą kontrolę. Jakkolwiek w czasie oględzin z 6 marca 2019 r. lokal nr [...] był zamknięty, to jednak "Na klatce schodowej nie stwierdzono nieprzyjemnych zapachów", co wynika ze sporządzonego protokołu nr [...]. [...]WINB wyjaśnił przy tym, że podstawą dla organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania i wydania stosownego rozstrzygnięcia jest obiektywne ustalenie stanu faktycznego, a nie subiektywne przekonanie właściciela, że dana okoliczność zaistniała. Natomiast, w opinii organu odwoławczego, w aktach przedmiotowej sprawy brak jest dowodów na to, że doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu [...] w budynku przy ul. [...] w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. W toku postępowania wyjaśniającego nie stwierdzono bowiem, aby doszło do takowej zmiany z punktu widzenia oddziaływania na warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego lub ochrony środowiska. W konsekwencji organ stwierdził, że zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do czynienia zarzutu samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu i do nałożenia w związku z tym przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek obowiązków. To z kolei wypełnia dyspozycję art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się w całości lub w części bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie ma podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego, czy też tylko w drodze postępowania administracyjnego prowadzonego przed rozstrzygającym w sprawie organem pierwszej instancji. W skardze do Sądu na ww. decyzję [...]WINB, skarżąca - B n wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: -naruszenie zapisów obowiązującego prawa, albowiem w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ drugiej instancji, bazując na wnioskach metody organoleptycznej organu pierwszej instancji, potwierdza brak naruszenia art. 71 Prawa budowlanego przez właściciela oraz najemcę lokalu [...], bez poparcia tego stanowiska opiniami stosownych do wydawania takich postanowień organów, a mianowicie "Państwowej Straży Pożarnej, Sanepidu, organów zajmujących się ochroną środowiska", -naruszenie art. 15 k.p.a. bowiem organ odwoławczy ograniczył się jedynie do skomentowania decyzji organu pierwszej instancji i nie dochował obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy na podstawie wszystkich dowodów będących w aktach sprawy, -brak zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy, ponieważ w uzasadnieniu nie są przywołane żadne dowody, na których opierał się organ wydając decyzję, -naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez nie rozpatrzenie całego złożonego do zawiadomienia oraz odwołania materiału, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści, -naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia dlaczego pominięto wszystkie złożone dowody i co organ uznał za dowody w sprawie. Skarżąca jako strona ma prawo wiedzieć jakimi przesłankami kierował się organ, który wydał zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie, -art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, i brak posiadania niezbędnego doświadczenia i wiedzy w tym zakresie. Skarżąca dodała m. in., że ma podstawy twierdzić, że treść uzasadnienia decyzji nie jest rzetelna, ponieważ przywołuje niezgodne z treścią (jej) zawiadomienia fakty, iż głównym jej zarzutem są nieprzyjemne zapachy lub też twierdzenia, że lokal [...] nie jest obecnie użytkowany jako mieszkalny. Wskazała ponadto, że ma też wrażenie, że organ nie zrozumiał istoty zawiadomienia twierdząc, że w Polsce nie ma norm zapachów. O zagubieniu się organów w uzasadnianiu decyzji świadczy też fakt, iż z jednej strony organ wskazuje na subiektywne odczucia skarżącej, iż jakiś stan zaistniał, a z drugiej strony jako dowód przywołuje organoleptyczne zbadanie przez inspektora zapachów na klatce schodowej, czy też brak zmiany obciążenia pożarowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...]WINB nr [...]z [...]maja 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB o umorzeniu postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na pracownię malarską. W obu ww. decyzjach organy nadzoru budowlanego zgodnie przyjęły, że przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, aby sposób użytkowania ww. lokalu uległ zmianie, powodując zmianę warunków określonych w art. 71 Prawa budowlanego. Ocena ta jest - zdaniem Sądu - prawidłowa; uzasadniała tym samym zastosowanie w I instancji art. 105 § 1 k.p.a. I tak, Sąd zauważa, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przytoczony przepis posługuje się zwrotem "w szczególności", to zaś oznacza, że określa przykładowe i najczęściej występujące w praktyce przypadki zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Powoduje to, iż w ww. normie prawnej mieścić się będą także inne niż wymienione tam działania, które wpływają na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 26 stycznia 2012 r. (sygn. akt II OSK 2144/10). W wyroku tym NSA podkreślił również, iż "(...) w orzecznictwie przyjęte zostało, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (...) należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71 ust. 1. Tak też przyjął NSA w wyroku z 15 marca 2012 r. (sygn. akt II OSK 2549/10), formułując tezę, iż "Zmiana sposobu użytkowania nie może być utożsamiana ze zmianą funkcji (przeznaczenia) obiektu budowlanego lub jego części. W praktyce występują liczne przypadki, gdy podstawowa funkcja (przykładowo kawiarnia) nie ulega zmianie, ale zmiana rodzaju działalności (np. lokal muzyczny) wywołuje skutki określone w art. 71 ust. 1 p.b.". Przy czym, choć sytuacje, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przesądzające o zmianie sposobu użytkowania, zostały wymienione w tym przepisie w sposób niewyczerpujący, to jednak wynika z nich, że nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego czyli też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania, ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu, związanych z konkretnym sposobem korzystania z niego. "Potrzebne jest więc w tym zakresie stwierdzenie, że zmiana w zakresie wyżej opisanym (tj. w zakresie któregokolwiek ze wskazanych czynników) miała miejsce, a porównanie wcześniejszego i obecnego sposobu użytkowania wskazuje na oczywistość tej zmiany" (v. wyrok NSA z 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2957/18). Zmiana sposobu użytkowania obiektu, uregulowana w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, rozumiana musi być więc jako realne podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, która zmienia zasadniczo wskazane powyżej warunki; wystąpienie takiej zmiany wymaga ustalenia, że rzeczywiście takie działanie (zmiana) nastąpiło. Kierując się powyższym Sąd stwierdza, że organy nadzoru budowlanego, orzekając w sprawie, nie naruszyły ww. przepisu poprzez błędną jego wykładnię i błędne jego zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania, dodatkowo – w warunkach samowoli, uzasadniającej zastosowanie art. 71a Prawa budowlanego. Sprawa zakończona zaskarżoną decyzją (a zainicjowana wnioskiem skarżącej), dotyczyła zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]. Wbrew treści skargi, w postępowaniu podjęto czynności dowodowe, a te pozwoliły na zgromadzenie materiału wystarczającego do dokonania oceny ww. spornej kwestii. Wynika z niego, że ww. lokal znajduje się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, na II piętrze; składa się z salonu z kuchnią, dwóch pokoi, łazienki i holu. Nadto, użytkowany jest na cele mieszkalne. Wskazuje na to w szczególności protokół kontroli organu I instancji z [...] października 2018 r. i załączona do niego dokumentacja zdjęciowa. Nie wykazały one, aby w ww. lokalu urządzona była pracownia malarska. Jednocześnie z akt administracyjnych i stanowiska uczestniczki postępowania M K (zawartego w piśmie z 12 grudnia 2019 r., złożonym do akt sądowych) wynika, że ww. lokal stanowi jej własność i jest używany prawidłowo – do celów mieszkaniowych; lokal ten uczestniczka "użyczyła" na podstawie umowy z 7 sierpnia 2018 r., ale - odwiedzając lokal osobiście kilka razy w roku - mimo to zapewniła o jego wykorzystywaniu zgodnie z przeznaczeniem. W takich warunkach, nie dysponując żadnym dowodem wskazującym na zmianę sposobu użytkowania lokalu (będącego lokalem mieszkalnym) w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ I instancji obowiązany był orzec na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy nie dawał bowiem podstaw do wydania decyzji innej, niż umarzająca postępowanie. Sąd wyjaśnia przy tym, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem" (v. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1098/17). Zatem, decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach przyjmując, że nie ma przesłanek do merytorycznego rozstrzygania sprawy, tj. co do jej istoty. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego wskazały na wystąpienie bezprzedmiotowości przedmiotowej, z uwagi na brak przedmiotu postępowania, czy inaczej: brak podstaw do orzekania merytorycznego, z wniosku skarżącej – z uwagi na niestwierdzenie żadnych nieprawidłowości. Zdaniem Sądu, prawidłowo wywiodły jak wyżej, albowiem zgromadzone dowody nie wykazały, aby doszło do naruszenia prawa poprzez samowolną zmianę sposobu użytkowania lokalu, bez uprzedniego i wymaganego dokonania zgłoszenia (po myśli art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego), co uzasadniałoby zastosowanie art. 71a tej ustawy. Dokonując takiej oceny Sąd nie podzielił zarzutów procesowych skargi; uznał, że organy nadzoru budowlanego uwzględniły wszystkie zastrzeżenia skarżącej; biorąc je pod uwagę - prowadziły postępowanie dowodowe; brak potwierdzenia okoliczności podnoszonych przez skarżących nie stanowi zaś o istotnym naruszeniu art. 7 k.p.a. i uregulowanej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej. W sprawie, zdaniem Sądu, nie naruszono także zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Z zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 k.p.a., wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Obowiązek ten oznacza, że obydwa te organy, kierując się przepisami prawa procesowego, prowadzą postępowanie wyjaśniające. Z akt sprawy wynika, że zainicjowana wnioskiem skarżącej sprawa została dwukrotnie rozpatrzona i rozstrzygnięta, jak wymaga tego art. 15 k.p.a. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.