II OSK 1392/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Po 975/19 w sprawie ze skargi W. D. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [....] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 27 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Po 975/19 oddalił skargę W. D.(dalej skarżący) na uchwałę Rady Gminy T. z [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania dla terenu w B. pomiędzy drogą ekspresową [...] a ul. B. (dalej plan miejscowy). Sąd I instancji stwierdził, że w końcowej fazie postępowania Rada pracowała nad uchwałą ze sporządzonym już uzasadnieniem (co wynika z dostępnego publicznie systemu sesyjnego), co powoduje, że nie doszło do naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, dalej upzp). W ocenie Sądu Wojewódzkiego wprowadzenie w planie miejscowym na obszarze działki nr [...] terenów przeznaczonych pod zalesienie i terenów rolnych jawi się jako dopuszczalne i mieszczące się w granicach władztwa planistycznego gminy. Wójt w uzasadnieniu ww. uchwały nr [...] należycie wyjaśnił powody przyjęcia takich a nie innych rozwiązań planistycznych. Odnosząc się do zarzutów skarżącego Sąd zauważył, że wbrew rozumowaniu skarżącego wejście w życie planu wcale nie ograniczyło drastycznie jego prawa własności. Mógł on bowiem korzystać z działki w granicach określonych przez ustawy, gdyż to kryterium wyznacza granice samego prawa własności (art. 140 Kodeku cywilnego). Działka nr [...] stanowiła i stanowi zasadniczo grunty orne i łąki trwałe, które wcześniej pozbawione były planu miejscowego. Reasumując stwierdzono, że zaskarżony plan miejscowy nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 upzp, dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności. 2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ: a) art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 1 protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez istotne naruszenie zasady proporcjonalności przy ograniczaniu prawa własności skarżącego i pozbawienie go prawa zabudowy znacznej części jego nieruchomości, będącej przedmiotem sprawy; b) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 upzp przez brak uzasadnienia projektu zaskarżonego planu w czasie trwania procedury planistycznej, w tym podczas wyłożenia do wglądu; c) art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) przez przyjęcie, że od zapisów planu w zakresie modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w przypadku ich ustalenia nie wymaga się podania konkretnych parametrów budowy lub rozbudowy tych obiektów budowlanych; d) art. 15 ust. 1 upzp w zw. z § 28 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2016 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.) przez uznanie, że Rada Gminy T. jest uprawniona do określania warunków zagospodarowania i zabudowy terenu poprzez ogólne odwołanie się do pojęcia uciążliwości i że jest uprawniona do wprowadzenia innej definicji budynku gospodarczego, niż definicja zawarta w przepisach rozporządzenia wykonawczego do Prawa budowlanego. 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) poprzez oddalenie skargi, pomimo że w sprawie zachodziło naruszenie prawa materialnego skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 3.3. Punktem wyjścia dla oceny tych zarzutów skargi kasacyjnej musi być zdefiniowanie zasad wykonywania przez gminę publicznoprawnego uprawnienia do kształtowania zasad zagospodarowania przestrzeni. Zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do ograniczenia prawa własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Określenie w planie statusu planistycznego nieruchomości musi być dokonane przede wszystkim zgodnie z wymogami art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Status ten nie może prowadzić do naruszenia istoty prawa własności, z czym mamy do czynienia "gdy regulacje prawne, mimo że nie znoszą samego prawa własności, to jednak w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego i realizację jego funkcji" (wyrok TK z 9 lipca 2007 r. sygn. P 30/06, OTK-A 2007, Nr 7, poz. 74). Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych tak, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. 3.4. Mając powyższe na uwadze należało uznać bezzasadność zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 1 protokołu dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Po pierwsze, powołane przepisy Konstytucji nie regulują zasady proporcjonalności. Po drugie, nie sposób z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp jak i z art. 1 Protokołu Dodatkowego wywieść chronionej prawnie ekspektatywy zabudowy każdej nieruchomości rolnej. W ramach wykonywania władztwa planistycznego w odniesieniu do nieruchomości rolnych nie istnieje konieczność dopuszczenia zabudowy na wszystkich działkach. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie dotyczącym ochrony własności Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu podkreślając, że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Po trzecie, ustalenia planu w odniesieniu do działki skarżącego wprost odpowiadają studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T., które obszar w granicach planu wprost przeznacza pod zalesienie i pod wykorzystanie rolne. Ponadto organ wskazał, że plan realizuje studialną zasadę segregacji obszarów funkcjonalnych, która nakazuje zabudowę produkcyjną, składów i magazynów koncentrować wzdłuż drogi [...], natomiast tereny B. zasadniczo powinny być kształtowane jako rolne i zabudowy mieszkaniowej. Natomiast przeznaczenie części nieruchomości pod teren gospodarstwa rybackiego nawiązuje do ustaleń planu ogólnego z 1992 r. Ustalenia planu miejscowego wprowadzają możliwość prowadzenia działalności rolniczej z udziałem agroturystyki lub bez tego udziału, a także na części gruntu - gospodarki rolnej według dotychczasowego użytkowania lub wprowadzenie zalesień i prowadzenie gospodarki leśnej. Zaskarżony plan miejscowy stwarza właścicielowi gruntów alternatywę do dotychczasowego faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości. Wreszcie po czwarte, plan nie ograniczył dotychczasowych uprawnień właściciela, skoro działka nr [...] stanowiła i stanowi zasadniczo grunty orne i łąki trwałe, które wcześniej pozbawione były planu miejscowego. W związku z tym nie mają znaczenia kwestie związane z eksploatacją złóż i wprowadzenia sfery buforowej, ponieważ i tak było dopuszczalne takie określenie statusu planistycznego nieruchomości skarżącego. 3.5. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 upzp przez brak uzasadnienia projektu zaskarżonego planu w czasie trwania procedury planistycznej. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że uchybienie związane z brakiem uzasadnienia na etapie określonych etapów procesu planistycznego nie wypełnia przesłanki istotnego naruszenia procedury planistycznej w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp, szczególnie w granicach interesu prawnego skarżącego. Skarżący znał założenia planu, a jego stanowisko od początku procedury planistycznej do jej końca, a także na etapie obecnie prowadzonego postępowania sądowego jest zasadniczo tożsame. Kwestionuje on przeznaczenie jego działki na cele rolnicze, zalesienie i gospodarstwo rybackie. Ponadto radnym przedłożono projekt planu miejscowego wraz z uzasadnieniem, a więc zaskarżony plan uchwalono przez podjęcie uchwały, która zawierała uzasadnienie. Należy się zgodzić z Sądem Wojewódzkim, że skarżący nie wykazał aby fakt, iż projekt planu prezentowano bez pisemnego uzasadnienia (o ile tak było), miał jakikolwiek wpływ na zakres uwag W. D. i możliwości obrony przez niego jego interesu prawnego. 3.6. Niezasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia. Oceniając ten zarzut w granicach interesu prawnego skarżącego stwierdzić należy, że z ustaleń planu miejscowego nie wynika, aby skarżący był zobowiązany wyznaczać drogi na własnej działce, bo może po niej poruszać się bez ograniczeń. Natomiast plan ustala obsługę komunikacyjną poprzez przyległe drogi położone poza granicami planu. Plan nie przewiduje realizacji infrastruktury przesyłowej czy dystrybucyjnej na jego obszarze, dlatego w tych okolicznościach zapis zawarty w § 13 planu jest wystarczający. 3.7. Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 upzp w zw. z § 28 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2016 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej. Należy podkreślić, że zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego (rozporządzenia) nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń); są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Tym samym należy przyjąć, że nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. Wskazać wypada, że Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyroki TK z 24 lutego 2003 r. sygn. K 28/02, OTK-A 2003; z 12 grudnia 2006 r. sygn. P 15/05, OTK-A 2006 oraz wyrok NSA z 21 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1005/21). 3.8. W świetle niezasadności powyższych zarzutów, nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 147 § 1 Ppsa, który to przepis ma charakter wynikowy i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. 3.9. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.10. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną