II SA/Po 637/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2019 r. Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej; oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. D. C. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania ilości sztuk korespondencji urzędowej, którą Areszt Śledczy w [...] wysłał w lipcu 2017 r. w imieniu osadzonych osób (pkt 1) oraz w imieniu własnym (pkt 2). Jednocześnie D. C. wniósł o wskazanie, na jakiej podstawie zostały ustalone informacje stanowiące odpowiedź na pkt 1 i 2 wniosku. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330; dalej: "u.d.i.p") wezwał wnioskodawcę do wykazania, w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, że uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku z dnia [...] lutego 2019 r., jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ I instancji wyjaśnił, że informacja publiczna, o której udostępnienie zawnioskowano, jest informacją publiczną przetworzoną. Istotą informacji publicznej przetworzonej jest fakt składania się na taką informację pewnej sumy informacji publicznej prostej, której przygotowanie poprzedzone jest przeprowadzeniem odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Uzyskanie dostępu do informacji publicznej mającej charakter przetworzony jest zasadne jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże, iż udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, nie zaś wyłącznie dla prywatnego interesu wnioskodawcy. W odpowiedzi na wezwanie D. C. wskazał, że w jego zdaniem informacja, o której udostępnienie zawnioskował, jest informacją prostą. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p., po rozpoznaniu wniosku D. C. z dnia [...] lutego 2019 r., odmówił mu udostępnienia żądanej informacji publicznej. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, wytworzenie dokumentu żądanej treści będzie się mieścić w pojęciu informacji przetworzonej. Zdaniem organu I instancji żądanie wnioskodawcy dotyczy właśnie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, albowiem spośród ogółu korespondencji odnotowywanej w dziennikach korespondencji należałoby wybrać wyłącznie korespondencję urzędową wychodzącą w imieniu osadzonych oraz wysyłaną w sprawach przedmiotowej jednostki penitencjarnej. Wymaga to przeanalizowania każdej zapisanej we wnioskowanym okresie w dziennikach korespondencji pozycji i odpowiedniego jej zakwalifikowania, wytworzenia nowych zestawień i dokonania obliczeń. Przygotowanie tak obszernej informacji wymagałoby od pracowników organu znacznego nakładu pracy oraz podjęcia dodatkowego działania intelektualnego. Skoro więc pomimo wezwania z dnia [...] marca 2019 r. wnioskodawca nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za przygotowaniem i udzieleniem żądanej informacji, zasadnym było odmówienie udostępnienia żądanych informacji. W odwołaniu z dnia [...] maja 2019 r. do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej D. C. podniósł, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) w zw. z art. 16 u.d.i.p., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż żądana informacja stanowi informację przetworzoną. W chwili złożenia wniosku żądana informacja nie istniała, a warunkiem jej wytworzenia byłoby przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych - wiązałoby się bowiem z koniecznością zaangażowania personelu więziennego odbijając się tym samym negatywnie na toku realizacji zadań danej komórki organizacyjnej. W konsekwencji, organ I instancji zasadnie w oparciu o art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego do jej uzyskania. Słusznie również organ I instancji ocenił, że wnioskodawca nie wykazał, że mógłby z uzyskanej informacji uczynić użytek dla dobra publicznego i to w sposób, jaki nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji. Spełnienia ustawowego warunku do uzyskania wnioskowanej informacji nie zidentyfikował również organ odwoławczy w toku przeprowadzonych czynności w postępowaniu odwoławczym. W skardze z dnia [...] lipca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu D. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wskazując, że informacja, o której udostępnienie wystąpił, jest informacją prostą, którą można ustalić na podstawie rejestrów prowadzonych przez zakład. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu [...] lutego 2020 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę wskazując, że żądana informacja nie jest informacją przetworzoną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], o odmowie udzielenia D. C. informacji publicznej w zakresie wskazania ilości sztuk korespondencji urzędowej, którą Areszt Śledczy w [...] wysłał w lipcu 2017 r. w imieniu osadzonych osób oraz w imieniu własnym. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 tej ustawy, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: (1) organy władzy publicznej; (2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; (3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; (4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; (5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżący był zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] jako organ Służby Więziennej na mocy art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1427 ze zm.), w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązany jest do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne. Zdaniem Sądu poza sporem pozostaje również, że informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępnie do informacji publicznych. Prawo do informacji publicznej, o czym stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ab initio u.d.i.p. obejmuje bowiem uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, którą stanowi najogólniej rzecz biorąc każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy), a więc również informacja o funkcjonowaniu aresztu śledczego, w tym o ilości korespondencji wychodzącej z tej jednostki. Istota sporu sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia, czy Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] prawidłowo zakwalifikował informacje, o których udostępnienie wystąpił skarżący, jako informacje przetworzone, a w dalszej kolejności, czy mógł odmówić ich udostępnienia z powodu niewykazania przez skarżącego, że udzielenie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W kontekście powyższego wskazać należy, że stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wskazano natomiast, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z powyższego wynika, że o ile dostęp do informacji "prostej" ma właściwie nieograniczony charakter - co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Informacją prostą jest bowiem informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast "informacją przetworzoną" jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13 – wszystkie wskazane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprowadzenie dodatkowego wymogu udostępnienia informacji przetworzonej spowodowane jest więc założeniem, że materiał przygotowany z nakładem dodatkowych sił i środków specjalnie dla wnioskodawcy, nie powinien służyć jedynie indywidualnym interesom wnioskodawcy, ale musi być elementem pewnego szerszego działania służącemu większej społeczności (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 126115). Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje się, iż wadliwe jest bardzo wąskie rozumienie pojęcia informacji przetworzonej wprowadzające przesłankę koniecznego wytworzenia jakościowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać na przykład na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy (opracowaniu nawet prostego zestawienia w tym zakresie). Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności czy liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (zob. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016 r., I OSK 1513/15, z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14 oraz z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11). Jeżeli do utworzenia zbioru informacji prostych jest wymagany znaczny nakład środków i zaangażowania pracowników, a w szczególności, gdy w celu wybrania dokumentów, o które wnioskuje osoba zainteresowana, jest wymagane dokonanie analizy całego zasobu posiadanych dokumentów, to informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy uznać należało, że organy w sposób prawidłowy uznały, iż żądana przez D. C. informacja ma charakter informacji przetworzonej. Powyższe znajduje uzasadnienie w sporządzonej przez referenta Aresztu Śledczego w [...] notatce służbowej z dnia [...] marca 2019 r., w której wskazano, że sekretariat jednostki nie posiada gotowego zbioru danych, o których udostępnienie wnosi D. C.. Aby wytworzyć taką informację niezbędne jest przeanalizowanie każdej zapisanej w określonym okresie czasu w dzienniku korespondencji pozycji i odpowiednie jej zakwalifikowanie (do korespondencji urzędowej osadzonych lub korespondencji własnej Aresztu Śledczego – uw. Sądu), wytworzenie nowych zestawień i dokonanie obliczeń (k. 3 akt adm.). W chwili złożenia wniosku informacja w kształcie objętym wnioskiem nie istniała – warunkiem jej wytworzenia byłoby więc przeprowadzenie dodatkowych czynności organizacyjnych i analitycznych w oparciu o posiadane informacje proste, co wymagałoby poniesienia pewnych kosztów czasowych i osobowych – wiązałoby się bowiem z koniecznością zaangażowania personelu więziennego odbijając się tym samym negatywnie na toku realizacji zadań danej komórki organizacyjnej. Udostępnienie skarżącemu informacji o ilości sztuk korespondencji urzędowej, którą Areszt Śledczy w [...] wysłał w lipcu 2017 r. w imieniu osadzonych oraz ilości sztuk korespondencji urzędowej, którą Areszt Śledczy wysłał we własnych sprawach w lipcu 2017 r. wiązałoby się z koniecznością przygotowania nowej informacji poprzedzonej przeanalizowaniem istniejącej dokumentacji, co wymagałoby od administracji jednostki znacznego nakładu pracy. Powyższy ciąg działań o charakterze zarówno intelektualnym jak i technicznym, wymagający zaangażowania zasobów ludzkich i technicznych, świadczy o przetworzonym charakterze żądanej informacji. Wniosek D. C. o informację o ilości korespondencji wysyłanej przez jednostkę z podziałem na jej kategorie, stanowił więc niewątpliwie wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej. Są to bowiem informacje, które musiałyby zostać opracowane przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Byłaby to więc informacja, która musiałaby zostać przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Należy mieć przy tym na uwadze, że Areszt Śledczy w [...] jest dużą jednostka penitencjarną - osadzonych jest w nim jednorazowo ok. 300 osób, co niewątpliwie generuje znaczne ilości korespondencji wychodzącej z tej jednostki, w tym urzędowej wysyłanej w imieniu aresztu, jak i przekazanej do wysyłki przez osadzonych. W konsekwencji, organ I instancji zasadnie na mocy art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wezwał skarżącego do wykazania, że uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (k. 5 akt adm.). Zasadniczo bowiem prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt: I OSK 658/16). Jednocześnie Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] w sposób prawidłowy pouczył skarżącego w piśmie z dnia [...] marca 2019 r., że dla udostępnienia informacji przetworzonej wymagane jest by było to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący, pomimo pouczenia, nie podjął się jednak wyjaśnienia podstaw swojego wniosku ograniczając się do stwierdzenia, że wnioskowana informacja jest informacją prostą (k. 7 akt adm.). Organ natomiast, nie znajdując podstaw do uznania, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, odmówił jej udzielenia. Również zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę nie ma podstaw by przyjąć, że żądana informacja mogła wypełniać przesłanki jej udostępnienia z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Konkludując, skoro Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] prawidłowo uznał, że objęte wnioskiem informacje stanowią informacje przetworzone, zasadnie odmówił ich udzielenia z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę – po uprzednim wezwaniu – że uzyskanie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę.