I SA/Wa 1649/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [....] maja 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...][...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2019 r. nr [....] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji administracyjnej Prezydium Rady Narodowej w m [...] z dnia [...] stycznia 1972 r. odmawiającej dotychczasowemu właścicielowi [...][...] przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...][...], ozn. jako "[...] we wsi [...] nr [...]", obejmującej m.in. działki nr [...] oraz [...] z obrębu [....]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] SKO w [...] uchyliło decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w stosunku do działki [...] i w tym zakresie orzekło, że decyzja Prezydium w stosunku do przedmiotowej działki została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności w tej części z powodu nieodwracalnych skutków prawnych. W dniu [...] lipca 2016 r. [...][...] wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej Prezydium Rady Narodowej w m [...] z dnia [...] stycznia 1972 r. odmawiającej dotychczasowemu właścicielowi przyznania użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...][...], ozn. jako "[...] we wsi [...] nr [...]" nr hip. [...] (Decyzja I) w części, tj. w stosunku do działki [...] oraz [...], oraz o uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2015 r. nr [....] (Decyzja II) w części, w jakiej utrzymała w mocy Decyzję I w zakresie działki [...], z uwagi na naruszenie przez Decyzję I i Decyzję II słusznego interesu strony oraz interesu społecznego w rozumieniu art. 154 kpa. Postanowieniem z dnia [....] listopada 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie. Na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy [....][...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Po rozpatrzeniu złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 328/17 uchylił oba postanowienia. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że argumenty przytoczone w zaskarżonym postanowieniu winny być rozważone w toku postępowania nadzwyczajnego, prowadzonego na podstawie art. 154 kpa. Dodatkowo Sąd wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło w sposób wszechstronny i dokładny w całokształcie zgromadzonego materiału dowodowego kwestii legitymacji [...][...] do bycia stroną postępowania o częściowe uchylenie decyzji nr [...] i [...]. Z treści żądania zawartego we wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. wynika, że skarżąca domaga się uchylenia pierwszoinstancyjnej decyzji nadzorczej, w części dotyczącej działek [...] i [...], natomiast decyzji odwoławczej w części, w jakiej ta decyzja utrzymuje w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w zakresie działki [...]. Zdaniem Sądu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby [...][...] przysługiwały jakiekolwiek prawa rzeczowe do działki nr [...]. Poza tym z osnowy decyzji nr [...] nie wynika, aby decyzja odwoławcza rozstrzygała o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie dotyczącym działki nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [....], na podstawie art. 61a kpa, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z dnia [...] lipca 2016 r. w zakresie odnoszącym się do działki [...]. W uzasadnieniu wskazało, że [...][...] nie wykazała interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...][...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ przywołał treść art. 61 i art. 61a kpa i wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Z treści art. 61a § 1 kpa wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Oznacza to, że wszczęcie postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Kontrola przesłanek formalnoprawnych wszczęcia postępowania i zbadanie, czy wnioskodawca posiada przymiot strony, nie jest, wbrew temu, co twierdzi wnioskodawczyni, częścią postępowania administracyjnego. Kontrola ta stanowi szereg czynności niezbędnych dla ustalenia, czy w sprawie ma zastosowanie przepis art. 61a kpa. Następnie organ przywołał treść art. 28 kpa i wyjaśnił, że jeżeli ktoś żąda czynności organu administracji państwowej w sferze regulowanej przepisami prawa administracyjnego, to żądanie takie może być skuteczne tylko o tyle, o ile znajduje ono umocowanie w przepisach tego prawa. Zdaniem organu orzekającego wnioskodawczyni nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z akt sprawy i ksiąg wieczystych wynika, w ocenie organu, że wnioskodawczyni jest właścicielem lokalu nr [...] w budynku nr [...] położonym przy ul. [...] - działka nr [...]. Wnioskodawczyni nie ma natomiast tytułu prawnorzeczowego do działki nr [...], co do której również żąda uchylenia decyzji w trybie art. 154 kpa. Z powyższego wynika, że wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania w sprawie o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej Prezydium Rady Narodowej w m [...] z dnia[....] stycznia 1972 r. nr [...] odmawiającej dotychczasowemu właścicielowi przyznania użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...][...], ozn. jako "[...] we wsi [...] nr [...]" nr hip. [...] (Decyzja I) w części, tj. w stosunku do działki [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało także art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyjaśniło, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku 9 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 328/17 stwierdził wyraźnie, że ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby wnioskodawczyni przysługiwały jakiekolwiek prawa rzeczowe do działki nr [...]. Podsumowując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że wnioskodawczyni nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym ustanowienia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]. Tym samym w zakresie jej wniosku o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2014 roku nr [...] w części, tj. w stosunku do działki nr [...], należało w oparciu o przepis art. 61a kpa odmówić wszczęcia postępowania. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...]. W uzasadnieniu skargi zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 61a § 1 kpa, w zw. z art. 28 kpa, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i przyjęcie, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa była zasadna, mimo że SKO przeprowadziło czynności wyjaśniające odnośnie posiadania przez skarżącą przymiotu strony w postępowaniu, podczas gdy przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie wyklucza wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, co w konsekwencji pozbawiło skarżącą możliwości obrony swoich praw, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 § 1 i 2 kpa oraz art. 9 kpa, w zw. z art. 61a § 1 kpa, w zw. z art. 28 kpa, tj. zasady pogłębiania zaufania jednostki do organów oraz zasady informowania stron, polegająca na przyjęciu przez SKO za dopuszczalne wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przy uznaniu, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony, pomimo że odmawiając wszczęcia postępowania w 2016 r. organ nie kwestionował legitymacji skarżącej do bycia stroną tego postępowania, a odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła wówczas ze względu na brak możliwości zastosowania art. 154 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę i podkreślić, że jak wynika z treści komparycji, kwestionowane przez skarżącą postanowienia dotyczą jedynie działki nr [...]. Oznacza to, że wszelkie kwestie dotyczące działki nr [...], co do której skarżąca, jako właścicielka lokalu mieszkalnego, posiadała udział w użytkowaniu wieczystym gruntu (obecnie współwłasność gruntu), winny być przedmiotem osobnego rozstrzygnięcia organów. Kwestie dotyczące działki nr [...] nie były przedmiotem rozstrzygania w niniejszej sprawie i nie podlegały ocenie Sądu orzekającego. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. W tej sytuacji przypomnieć należy, że konieczność zbadania legitymacji prawnej skarżącej w rozpatrywanej sprawie wynikał także z wiążących organ zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 328/17. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd, uchylając zaskarżone postanowienia, wyjaśnił, że prowadząc postępowanie administracyjne zakończone zaskarżonymi postanowieniami organy nie wyjaśniły w niniejszej sprawie w sposób wszechstronny i dokładny, w całokształcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, kwestii legitymacji skarżącej do bycia stroną postępowania o częściowe uchylenie decyzji nr [...] i [...]. Zdaniem Sądu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby skarżącej przysługiwały jakiekolwiek prawa rzeczowe do działki nr [....]. Poza tym z osnowy decyzji nr [...] nie wynika, aby decyzja odwoławcza rozstrzygała o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej w zakresie dotyczącym działki nr [...]. W tej sytuacji, ponownie rozpatrując sprawę, organ winien był dogłębnie zbadać i wyjaśnić legitymację skarżącej do bycia stroną postępowania zakończonego powołanymi powyżej decyzjami. W tej sytuacji, ponownie rozpatrując sprawę, odwołując się do związania prawnego wynikającego z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325), organ dokonał oceny możliwości skarżącej bycia stroną postępowania administracyjnego, w których zapadły kwestionowane decyzje nr [...] i [...], w zakresie działki nr [...]. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca nie posiada prawnorzeczowego tytułu co do działki nr [...]. W rozpatrywanej sprawie dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kwestią sporną jest posiadanie przez skarżącą legitymacji prawnej, która dałaby jej prawo do wnioskowania w trybie art. 154 kpa o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] oraz decyzji tego organu z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w zakresie dotyczącym działki nr [...]. W tej sytuacji przypomnieć należy, że artykuł 28 kpa określa, kto może być stroną postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego treścią i utrwalonym orzecznictwem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego wniosek za stronę. Analiza stanu faktycznego sprawy, a w szczególności zapisów ksiąg wieczystych udostępnionych przez Ministerstwo Sprawiedliwości w systemie Elektroniczne Księgi Wieczyste prowadzi do wniosku, że skarżąca jest współwłaścicielem na zasadzie współwłasności małżeńskiej lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku położonym przy ulicy [...][...] (KW nr [...]). Budynek ten posadowiony jest na działce nr [...] (KW nr [...]). Skarżącej jako współwłaścicielce lokalu przysługiwał udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] (obecnie przysługuje jej udział w prawie własności działki nr [...]). Przylegająca do budynku działka nr [...] stanowi odrębny przedmiot własności i użytkowania wieczystego (KW nr [...]). Skarżąca nie jest właścicielem ani współużytkownikiem wieczystym działki nr [...]. Oznacza to, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, którego istnienie warunkuje przyznanie jej przymiotu strony w sprawie dotyczącej uchylenia decyzji z dnia [....] sierpnia 2014 r. nr [...] oraz decyzji tego organu z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w zakresie dotyczącym działki nr [...]. Co najwyżej można by było uznać, że skarżąca posiada interes faktyczny w podważaniu prawidłowości wymienionych decyzji. Tego rodzaju interes nie daje jednak skarżącej legitymacji prawnej do wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia w trybie art. 154 kpa wymienionych powyżej decyzji w zakresie dotyczącym działki nr [...]. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną skarżącej nie pozwala zatem na uznanie jej za stronę wnioskowanego postępowania. W tej sytuacji organy obu instancji prawidłowo, w oparciu o treść art. 63a kpa, odmówiły wszczęcia wnioskowanego przez skarżącą postępowania w zakresie dotyczącym działki nr [...]. Należy przy tym podkreślić, że z akt sprawy, a w szczególności z treści złożonych przez skarżącą wniosków i skarg nie wynika, aby kwestia braku przysługiwania skarżącej praw rzeczowych do działki nr [...] była kwestią sporną, której wyjaśnienie wymaga zebrania materiału dowodowego i jego dogłębnej analizy. Stan prawny nieruchomości wynika wprost z zapisów w odpowiednich księgach wieczystych i nie był przez skarżącą kwestionowany. Podsumowując Sąd stanął na stanowisku, że z analizy sprawy wynika, że kontrolowane postępowanie zakończone zaskarżonymi postanowieniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym i powołanych w skardze przepisów), z uwzględnieniem wiążącej organ oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 328/17. Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany i rozpatrzony. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organ przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) orzekł jak w sentencji.