I SA/Wa 2436/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. S. i J. S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] września 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z [...] lipca 2019 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1998 r. nr [...] w części stwierdzającej nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej obrębie [...] jako działka nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 1998 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości szczegółowo opisanych w decyzji, w tym ww. działki nr [...]. J. S. i Z. S. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej działki nr [...] podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła nigdy mienia gromadzkiego. Działka ta stanowiła dawniej własność M. i T. B., a następnie była użytkowana przez wnioskodawców. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] lipca 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji stwierdzając, że wnioskodawcy nie wykazali, że posiadają tytuł prawny do wystąpienia z takim wnioskiem, a zatem nie legitymują się przymiotem strony w tym postępowaniu. J. S. i Z. S. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając błędne uznanie braku wykazania się przez nich tytułem prawnym do działki nr [...], poprzez brak uwzględnienia okoliczności zainicjowania przed Sądem Rejonowym w [...] Wydziale I Cywilnym postępowania o zasiedzenie nieruchomości. Zarzucono ponadto wydanie postanowienia z naruszeniem zasady prawdy materialnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając ponownie sprawę stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Organ nadzoru przytoczył treść art. 61a § 1 kpa oraz art. 7 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. podnosząc, że przedmiotem komunalizacji było wyłącznie mienie państwowe (ogólnonarodowe) nazwane jako mienie gminne, mające wcześniej status mienia gromadzkiego. Natomiast mienie należące do osób fizycznych lub prawnych było wyłączone z komunalizacji. Przy komunalizacji z mocy prawa decydujące znaczenie ma zatem stan faktyczny i prawny nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r. Minister wskazał, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 kpa, w świetle którego, stroną danego postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes, o którym mowa, musi mieć charakter prawny, tzn. musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania przez organ decyzji lub podjęcia czynności. Interes ten musi mieć charakter realny w danej dacie - w postępowaniu komunalizacyjnym w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r. lub w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej. Organ nadzoru podkreślił, że w przedmiotowej sprawie należało rozważyć, czy skarżący wykazali, że postępowanie w sprawie komunalizacji przedmiotowej nieruchomości dotyczy ich interesu prawnego, który należy odróżnić od interesu faktycznego, niepodlegającego ochronie przez obowiązujące normy prawne, a tym samym, że posiadają oni legitymację do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 kpa. Minister wskazał, że zgodnie z ugruntowanym poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, która w wyniku postępowania komunalizacyjnego stała się nowym właścicielem nieruchomości. Inne podmioty mogą brać udział w postępowaniu komunalizacyjnym jeżeli wykażą, że mienie to stanowi ich własność i nie podlega komunalizacji. Niewskazanie przez "inny" podmiot tytułu prawnorzeczowego do mienia będącego przedmiotem komunalizacji wyklucza możliwość skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zatem w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot niebędący stroną, organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast nie ma znaczenia dla postępowania komunalizacyjnego interes prawny osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego lub bez tytułu prawnego, ponieważ komunalizacja nie wpływała na zmianę zakresu uprawnień tych osób, a wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmowała od Skarbu Państwa gmina. W ocenie organu nadzoru na podstawie zebranej w sprawie dokumentacji brak jest podstaw do twierdzenia, że skarżący wykazali tytuł prawnorzeczowy do mienia objętego komunalizacją, a w konsekwencji, że posiadają legitymację procesową do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej z 12 listopada 1998 r. Skarżący nie przedstawili bowiem żadnego dokumentu, z którego taki tytuł by dla nich wynikał. Minister zaznaczył, że ewentualna okoliczność przekazania w użytkowanie przedmiotowej nieruchomości J. S. nawet w przypadku jej dowiedzenia (czego skarżący nie uczynili), nie mogłaby stanowić o posiadaniu przez skarżącą interesu prawnego wynikającego z przepisu prawa materialnego, pozwalającego na skuteczne wszczęcie postępowania nadzorczego. Ugruntowane już orzecznictwo sądowoadministracyjne wyjaśniło, że najemca, użytkownik czy dzierżawca - nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym odpowiednio najmowanej, użytkowanej czy dzierżawionej nieruchomości. Z ewentualnej okoliczności bycia np. najemcą wynikać mogą wyłącznie relacje cywilnoprawne pomiędzy właścicielem (wynajmującym) a najemcą. Zdaniem organu ponadto okoliczność złożenia w Sądzie Rejonowym w [...] wniosku o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości nie może być uznana jako potwierdzająca przymiot strony legitymowanej do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1998 r. Potwierdzony za zgodność odpis złożonego do sądu czy organu administracji publicznej pozwu czy wniosku nie stanowi prawomocnego orzeczenia, a jedynie dowód na złożenie pozwu lub wniosku. Przedmiotowym wnioskiem skarżący oczekują potwierdzenia przez sąd zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości z dniem [...] października 2005 r., czym pośrednio potwierdzają, że zarówno w dacie komunalizacji, czyli 27 maja 1990 r., jak i w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, nie posiadali przymiotu strony. Odnosząc się do podnoszonego zarzutu naruszenia zasady prawdy materialnej Minister podkreślił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie służy wyjaśnianiu, czy skarżącemu tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości przysługuje. To skarżący żądając wszczęcia takiego postępowania winien niebudzącym wątpliwości tytułem się legitymować. Ciążąca na organach powinność zbadania wszystkich okoliczności istotnych w sprawie w żaden sposób nie może usprawiedliwiać bierności zainteresowanej strony oraz nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy. Organ wskazał ponadto, że postępowania nieważnościowe prowadzone przed Ministrem dotyczyć mogą wyłącznie kontroli legalności decyzji komunalizacyjnych wydanych przez wojewodów, zaś postępowania komunalizacyjne prowadzone przed wojewodami dotyczyły wyłącznie potwierdzenia, czy z mocy prawa dana gmina nabyła w dniu 27 maja 1990 r. mienie należące wówczas do Skarbu Państwa. Zarówno w jednym, jak i w drugim postępowaniu przedmiotem rozstrzygnięcia nie mogła być i nie jest kwestia uregulowania stanu prawnego danej nieruchomości, w tym prawa własności do nieruchomości. Kwestie te są przedmiotem odrębnych postępowań prowadzonych przed sądami i w odrębnym trybie. Natomiast ewentualne oczekiwanie skarżących podjęcia przez Ministra (w imieniu i na ich rzecz), przy okazji prowadzenia postępowania nieważnościowego, działań mających na celu regulację stanu prawnego nieruchomości nie da się pogodzić z ideą organu administracji publicznej działającego na podstawie i w granicach prawa. Samo przeświadczenie skarżących o tym, że posiadają przymiot strony, nie decyduje o posiadaniu takiego przymiotu, lecz okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. W sytuacji kwestionowania prawa własności Skarbu Państwa, bez przedstawienia własnego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej nieruchomości, interes podmiotu zainteresowanego stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej jest interesem faktycznym, a nie interesem prawnym. W świetle powyższego Minister uznał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Z. S. i J. S. wnieśli skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treści wydanego postanowienia, tj. art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 144 kpa i art. 127 § 3 kpa poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodziły podstawy do utrzymania w mocy postanowienia z 29 lipca 2019 r. Skarżący podkreślili, że przed Sądem Rejonowym w [...] Wydział [...] Cywilny sygn. akt [...] Ns [...] od [...] grudnia 2016 r. toczy się postępowanie z ich wniosku z udziałem Gminy [...] oraz Skarbu Państwa - Starosty [...] o stwierdzenie, że wnioskodawcy nabyli własność działki ewid. nr [...] o pow. [...] ha z dniem [...] października 2005 r. Fakt, że decyzje Wojewody [...] oraz Kierownika Urzędu Rejonowego wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa potwierdza opinia biegłego geodety z [...] grudnia 2017 r., w której wskazano m.in., że wpisu w księdze wieczystej odnośnie działki nr [...] jako gruntu komunalnego dokonano z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe ustalenia i okoliczności stanowią podstawę do uwzględnienia ich wniosku. Zdaniem skarżących ponadto tytuł prawny do ww. działki wynika z art. 172 k.c., gdyż własność działki nabyli ipso iure, a deklaratoryjne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] w sprawie I Ns [...] ten stan potwierdzi. Podana we wniosku data [...] października 2005 r. jako końcowy upływ 30 - letniego terminu zasiedzenia nie jest przypadkowa w kontekście uchylonego art. 177 k.c. - zakazującego nabywanie przez zasiedzenie nieruchomości państwowych - na mocy noweli kodeksu cywilnego z lipca 1990 r., która weszła w życie od dnia 1 października 1990 r. Skarżący podkreślili, że status strony w postępowaniu administracyjnym, jak i potwierdzenie ich tytułu własności do działki nr [...]nie budzi żadnych wątpliwości. W ich ocenie prowadzone postępowanie jest sprzeczne z zasadą prawdy materialnej (art. 7 kpa). Minister powinien zwrócić się o konieczne akta do Starosty [...]. Organ powinien ponadto wszcząć z urzędu postępowanie w celu uchylenia decyzji Wojewody [...]. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z [...] lipca 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi, ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie wniosku w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] lipca 2019 r. nie naruszają prawa. Zaskarżonym postanowieniem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 61a kpa i art. 157 § 1 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] listopada 1998 r. w części dotyczącej działki nr [...]uznając, że skarżącym nie przysługuje status strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa i nie mogą oni skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji we wskazanej części. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Zgodnie z treścią art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (o ile nie są one wszczynane z urzędu) w związku z treścią art. 157 § 2 kpa, który przewiduje możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. W myśl art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. Postępowanie nieważnościowe, którego wszczęcia żądali skarżący dotyczyło decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1998 r., którą organ działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości szczegółowo opisanych w decyzji, w tym działki nr [...]. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że stronami postępowania komunalizacyjnego co do zasady jest Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel skomunalizowanego mienia oraz jednostka samorządu terytorialnego, na rzecz której następuje przeniesienie jego własności. Inny podmiot może być stroną tego postępowania tylko wówczas, gdy wykaże, że skomunalizowane mienie na dzień 27 maja 1990 r. stanowiło jego własność, a zatem nie powinno być skomunalizowane. Istotne przy tym jest, że to na stronie wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej spoczywa obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnego do spornego mienia. Prawa takiego nie można domniemywać. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżący na dzień 27 maja 1990 r., jak i na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, nie byli właścicielami działki nr [...] objętej decyzją komunalizacyjną z [...] listopada 1998 r. i nie przysługiwał im jakikolwiek inny tytuł prawnorzeczowy do komunalizowanego mienia. Zauważyć trzeba, że skarżący wywodzą swój przymiot strony z faktu, że przed Sądem Rejonowym w [...] Wydział [...] Cywilny toczy się postępowanie z ich wniosku o stwierdzenie zasiedzenia z dniem 1 października 2005 r. przedmiotowej nieruchomości, na dowód czego przedstawiono potwierdzony za zgodność z oryginałem odpis wniosku z [...] grudnia 2016 r. Zaznaczyć zatem należy, jak słusznie wskazał organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że sam fakt złożenia wniosku o zasiedzenie nie potwierdza prawa własności do działki nr [...] zarówno w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r., jak i w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej. Istotne przy tym jest, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego użytkownika, najemcy, czy użytkownika wieczystego nieruchomości objętej komunalizacją. Podnoszone przez skarżących twierdzenia dotyczące faktu użytkowania przedmiotowej działki również nie stanowią więc okoliczności potwierdzających posiadanie przez nich przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Zdaniem Sądu podstawy do wszczęcia przez skarżących postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki nr [...] nie stanowią również podnoszone twierdzenia dotyczące wadliwego wpisu w księdze wieczystej nieruchomości, co stwierdzono w załączonej przez skarżących opinii biegłego geodety z [...] grudnia 2017 r. Dokument ten w żaden sposób nie potwierdza tytułu prawnorzeczowego skarżących do mienia objętego komunalizacją. Podkreślić przy tym trzeba, że ewentualne kwestie dotyczące uregulowania stanu prawnego nieruchomości, w tym postępowanie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, mogą być przedmiotem odrębnych postępowań prowadzonych w odrębnym trybie przed sądem powszechnym. Wbrew twierdzeniom skarżących tytułu prawnego do działki nr [...] nie można również wywieść z powoływanego art. 172 k.c., gdyż o interesie prawnym skarżących przesądzałoby dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego stwierdzające nabycie własności na podstawie zasiedzenia. Orzeczenie to ma wprawdzie skutek deklaratoryjny, ale do chwili jego wydania, ani w postępowaniu administracyjnym, ani sądowoadministracyjnym kwestia zasiedzenia nie może być badana, stanowi bowiem zagadnienie cywilnoprawne rozstrzygane przed sądem powszechnym. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z uwagi na nieposiadanie przez skarżących przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, jest zgodne z prawem. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia powołanych w skardze przepisów kpa, w tym w szczególności art. 7 kpa, co uzasadniałoby ewentualne uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zdaniem Sądu postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie. Organ nadzoru rozpoznając sprawę w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz w należyty sposób uzasadnił zajęte stanowisko. Odnosząc się dodatkowo do podnoszonych twierdzeń wskazujących na obowiązek wszczęcia przez organ nadzoru z urzędu postępowania nieważnościowego, zauważyć należy, że wszczęcie postępowania z urzędu nie stanowi bezwzględnego obowiązku organu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że brak wszczęcia postępowania z urzędu nie może sam w sobie stanowić podstawy do zakwestionowania prawidłowości postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego wydanego na podstawie art. 61a § 1 kpa. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że wniesiona skarga jest bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.