VII SA/Wa 2407/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2020 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz L. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił L. S. pozwolenia na: rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę zbiornika na nieczystości ciekłe o poj. do 10 m3, na działkach o nr ew. [...] i [...], w miejscowości W. gmina B. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...].04.2019 r. wpłynął wniosek L. S., o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę zbiornika na nieczystości ciekłe na działkach nr ew. [...] i [...], w granicy z działką sąsiednią nr ew. [...]. Inwestycja jest zgodna z decyzją z dnia [...] września 2018 r. wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, którą uchylono zaskarżoną decyzję o warunkach zabudowy oraz ustalono na rzecz L. S. warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Inwestor przedłożył komplet dokumentów przewidzianych w art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dlatego udzielono pozwolenia na budowę. W pouczeniu tej decyzji wskazano, że przysługuje od niej odwołanie do Wojewody [...] za moim pośrednictwem Starosty w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Nadto, że inwestor jest obowiązany zawiadomić o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych właściwy organ nadzoru budowlanego oraz projektanta sprawującego nadzór nad zgodnością realizacji budowy z projektem, dołączając stosowne oświadczenie kierownika budowy (robót). J. Z. (sąsiad inwestora) w dniu 3.07.2019 r. złożył w Starostwie Powiatowym w S. odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej dla L. S. Wnosił w nim o sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynkom i ich usytuowanie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2019 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. Z., od decyzji Starosty S. z dnia [...] czerwca 2019 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na: rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę zbiornika na nieczystości ciekłe o poj. do 10 m3, na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości W., gm. B. - uchylił w całości decyzję Starosty S. z dnia [...] czerwca 2019 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania odwoławczego - w dniu [...] lipca 2019 r., L. S. wniósł drogą elektroniczną pismo. Wobec jego treści Wojewoda, zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., o przeprowadzenie kontroli budowy celem zweryfikowania: czy roboty budowlane zostały rozpoczęte, a jeśli tak to, na jakim są etapie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r., przesłał kopię protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz postanowienie z dnia [...] sierpnia 2019 r., wstrzymujące prowadzone roboty budowlane wykonywane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2019 r. W tym kontekście organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpoczęcie robót budowlanych, pomimo treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 28 czerwca 2015 r. (od wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane), w którym nie ma już wymogu rozpoczęcia robót budowlanych po uzyskaniu waloru "ostateczności" decyzji o pozwoleniu na budowę, nie oznacza, że w każdym przypadku istnieje możliwość rozpoczęcia robót w dniu wydania decyzji. Do decyzji o pozwoleniu na budowę należy obecnie stosować art. 130 § 1 K.p.a., zgodnie, z którym przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a także art. 130 § 2 K.p.a., który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Oznacza to w istocie, że mimo wyeliminowania z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego określenia "ostatecznej" - nadal obowiązuje zasada, według której roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę można rozpocząć wówczas, gdy decyzja ta stanie się wykonalna. Zasada ta nie obowiązuje jedynie w przypadkach wymienionych w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 oraz § 4 K.p.a. (skoro, z treści art. 28 ust. 1 wyeliminowano słowo "ostatecznej", to nie ma już przeszkód, by do decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy te zastosować). W myśl art. 130 § 3 pkt 1 i 2 oraz § 4 K.p.a. decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy: nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (również, gdy jedyną stroną postępowania jest inwestor). Poza tymi przypadkami decyzja o pozwoleniu na budowę nie ulega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, zaś wniesienie odwołania wstrzymuje jej wykonanie. Regułą pozostaje, rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. . Ostateczne w rozumieniu art. 16 § 1 Kpa są takie decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Trafność tego poglądu wzmacnia dodatkowo brzmienie § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2018r., poz. 963), stanowiącego, że po opieczętowaniu dziennika budowy organ, o którym mowa w ust. 2, wydaje go inwestorowi w terminie 3 dni od dnia: pkt 1 - w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się wykonalna albo pkt 2 - w którym inwestor nabył prawo do wykonywania robót budowlanych na podstawie zgłoszenia. Przepis ust. 3 w § 5 został, dodany z dniem 18 listopada 2015 r. - na podstawie § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 16 października 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2015r., poz. 1775). Inwestor w piśmie z [...] lipca 2019 r., zwrócił się do organu odwoławczego o jak najszybsze rozpoznanie sprawy, aby mógł kontynuować prace budowlane. Wskazał, że w dniu [...] lipca 2019 r. otrzymał zawiadomienie z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S., że sąsiad będący stroną postępowania złożył także wniosek o przeprowadzenie kontroli na budowie. Roboty budowlane prowadzone są w oparciu o projekt budowlany, nad pracami czuwa kierownik budowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., w piśmie z dnia [...]sierpnia 2019 r. przesłał kopię protokołu kontroli z dnia [...] sierpnia 2019 r. oraz postanowienie z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], wstrzymujące prowadzone roboty budowlane wykonywane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2019 r. W powyższym protokole kontroli organ nadzoru budowlanego opisał zakres wykonanych robót budowlanych, zgodnie z wpisem w dzienniku budowy. Budowę rozpoczęto w dniu [...] lipca 2019 r. Budowa jest prowadzona pod nadzorem kierownika budowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. stwierdził, że "Usuwanie skutków naruszenia prawa polegającego na wykonywaniu robót budowlanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w przepisach podlega reżimowi określonemu w art. 50 i 51 Prawa budowlanego". W postępowaniu tym występowały strony, mające prawo do wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. Jedna ze stron z tego prawa skorzystała. Zgodnie z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego: " Nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ww. ustawy". Inwestor naruszył art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego nie dotrzymując zapisów art. 130 Kpa. W tej sytuacji kompetencje organu administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązują go do uchylenia w całości decyzji Starosty S. z dnia [...] czerwca 2019 r. i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] dnia [...] września 2019r., wniósł L.S. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływa na wynik sprawy: - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji Starosty Powiatu S. z dnia [...] czerwca 2019r. oraz umorzenie postępowania organu pierwszej instancji, gdy po nowelizacji z dnia 20.02.2015r. przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, możliwe jest realizowanie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i nie utrzymanie w mocy decyzji Starosty Powiatu S. z dnia [...] czerwca 2019r., w sytuacji gdy w związku z nowelizacją art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, możliwe jest realizowanie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę; - art. 15 k.p.a. , poprzez brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym przez nieprzeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. - naruszenie 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, - naruszenie art. 12 k.p.a., poprzez pozbawienie strony prawa do szybkiego załatwienia sprawy; - naruszenie art. 6 i 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów Państwa w szczególności poprzez błędną wykładnię przepisów prawa; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływa na wynik sprawy: - art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy w związku z nowelizacją art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, możliwe jest realizowanie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę; Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu L. S. podał, że rozpoczął roboty budowlane w dniu [...] lipca 2019r., ale zostały one wstrzymane postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. datowanym na dzień [...] sierpnia 2019r. Rozpoczynając budowę działał w przekonaniu, iż decyzja Starosty S. z dnia [...] czerwca 2019r., stała się prawomocna, gdyż w dniu [...] lipca 2019r. minęło 16 dni od dnia jej wydania. W związku z nowelizacją art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 20.02.2015r., możliwe jest realizowanie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestora, który rozpoczął roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie można traktować tak jak sprawcy samowoli budowlanej. Skarżący wskazał na komentarz do art. 28 ustawy Prawo budowlane pod redakcją Alicji Plucińskiej - Filipowicz oraz Marka Wierzbowskiego, gdzie wyrażono podgląd, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 do czasu zmiany wprowadzonej nowelą z 20.02.2015 r., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z przedmiotową nowelizacją utracił aktualność pogląd, zgodnie z którym wyklucza się dopuszczalność rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 130 § 4 k.p.a., tzn. gdy decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron, gdyż wprowadzona nowelą z 20.02.2015 r. zmiana komentowanego przepisu stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzja o pozwoleniu na budowę jest bowiem natychmiastowo wykonalna z chwilą skutecznego zakomunikowania jej inwestorowi. Za przyjęciem wcześniejszego stanowiska przemawiała wykładnia literalna art. 28 ust. 1 pr. bud., w którym ustawodawca stwierdził, iż decyzja o pozwoleniu na budowę musi być ostateczna, a nie wykonalna. Aktualnie inwestor co do zasady ma prawo rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oczywiste jest tym samym, że nie można już mówić o naruszeniu w takiej sytuacji art. 28 ust. 1, który wprost uprawnia do rozpoczęcia tych robót. Natomiast rozpoczynając roboty budowlane na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę, inwestor naraża się na ryzyko, iż decyzja ta może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie można jednak tego rodzaju naruszenia prawa traktować jak rozpoczęcia budowy bez pozwolenia w ogóle (samowolę budowlaną). Należy zatem uznać, że ustawodawca, dokonując zmiany komentowanej normy, nadaje działaniom inwestora realizującego roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę przymiot legalności. Zmiana wprowadzona nowelą z 20.02.2015 r., polegająca na traktowaniu rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jako w pełni legalnej, ma ten skutek, że w sytuacji, gdy decyzja ta stanie się ostateczna w toku lub nawet po zakończeniu realizacji robót budowlanych, zasadniczo nie będzie zachodziła konieczność wydania rozstrzygnięcia w kwestii tych robót, które zostały zrealizowane do chwili uzyskania przez pozwolenie na budowę przymiotu ostateczności. Odmienna interpretacja w tej kwestii byłaby bowiem nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa. Prawne zakończenie inwestycji w takim przypadku powinno następować na podstawie tego pozwolenia, które stanowiło podstawę danego procesu budowlanego. W ocenie skarżącego, organ II instancji naruszył art. 6 i 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów państwa. Naruszył również art. 12 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarga została uwzględniona. Na wstępie podkreślić należy, że co do zasady Sąd podzielił teoretyczne rozważania Wojewody [...] w odniesieniu do wykładni art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym od 28 czerwca 2015 r. (nadanym przez ustawę z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2015r., poz. 443), w którym pominięto wymóg waloru "ostateczności" decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmiana powyższa nie oznaczała bowiem, że w każdym przypadku istnieje możliwość rozpoczęcia robót w dniu wydania decyzji. Do decyzji o pozwoleniu na budowę należy obecnie stosować art. 130 § 1 K.p.a., zgodnie, z którym przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a także art. 130 § 2 K.p.a., który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Zatem pomimo wyeliminowania z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, określenia "ostatecznej" decyzji o pozwoleniu na budowę, obowiązuje zasada, że roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę można rozpocząć wówczas, gdy decyzja ta stanie się wykonalna. Zasada ta nie ma zastosowania jedynie w przypadkach wymienionych w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 oraz § 4 K.p.a. W myśl art. 130 § 3 pkt 1 i 2 oraz § 4 K.p.a. decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy: pkt 1 - nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, pkt 2 - podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, § 4 - jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (zwłaszcza wówczas, gdy jedyną stroną postępowania jest inwestor). Poza tymi przypadkami, decyzja o pozwoleniu na budowę nie podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, zaś wniesienie odwołania wstrzymuje jej wykonanie. Wówczas rozpoczęcie robót budowlanych nastąpić może na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzje ostateczne to takie, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 k.p.a.). Mimo słuszności tych ogólnych stwierdzeń, w sprawie niniejszej organ odwoławczy naruszył art. 105 § 1 k.p.a., co najmniej przedwcześnie wskazując na bezprzedmiotowość postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie administracyjne podlega umorzeniu w przypadku jego bezprzedmiotowości. Stosownie do art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. W odniesieniu do możliwości wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ odwoławczy, istotny był w tej sprawie moment rozpoczęcia robót budowlanych. Zatem nie sam fakt rozpoczęcia robót budowlanych będzie przeszkodą do udzielenia pozwolenia na budowę, tylko rozpoczęcie ich z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wojewoda uznał, że wobec częściowego zrealizowania inwestycji zbędne było prowadzenie postępowania odwoławczego zmierzającego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołał się również na postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. Naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w okolicznościach faktycznych tej sprawy oznaczałoby, że inwestor przystąpił do wykonywania robót budowlanych przed upływem terminu do wniesienia odwołania, bądź po uzyskaniu informacji o wniesieniu odwołania nie wstrzymał ich wykonywania. W tym kontekście stwierdzić, należy że działania organu odwoławczego zmierzające do ustalenia stanu faktycznego związanego z wniesieniem odwołania od powyżej decyzji, w relacji czasowej do prowadzonych robót budowlanych, nie były wystarczające. W szczególności Wojewoda nie ustalił kiedy poinformowano skarżącego o wpłynięciu odwołania od korzystnej dla niego decyzji. Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi nie wynika, kiedy L. S. został poinformowany przez Starostę o tym, że wpłynęło odwołanie jego sąsiada. Jednak pewne jest, że wiedzę taką posiadał już w dniu [...] lipca 2019r. (treść e - mail do Wojewody [...]). Jak sam skarżący w nim podawał, dowiedział się o wniesionym odwołaniu w dniu [...] lipca 2019r. Należało również ustalić kiedy skarżący rozpoczął realizację inwestycji i jak wykonywane roboty miały się do wiedzy o wniesieniu środka zaskarżenia oraz jego konsekwencji prawnych w postaci wstrzymania wykonania decyzji. Poza tym nie ustalono, czy inwestor zgłosił fakt rozpoczęcia budowy uprawnionemu organowi nadzoru budowlanego, a zwłaszcza czy i kiedy otrzymał dziennik budowy. Tymczasem skarżący podnosił, że miał uzasadnione przekonanie, iż decyzja Starosty z [...] czerwca 2017 r. zyskała status decyzji ostatecznej. To z kolei pozwalało mu na rozpoczęcie realizacji planowanej inwestycji. Dodatkowo przywołał pogląd zaprezentowany w doktrynie, który utwierdzał go w takim rozumowaniu analizowanych przepisów. Bez powyższych ustaleń nie jest możliwe stwierdzenie, czy działanie skarżącego było czy też nie było, naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Niniejszy przypadek nie polegał bowiem na tym, że organ architektoniczno-budowlany działając w I instancji, posiada informację, że przedsięwzięcie zostało rozpoczęte, co zasadniczo obliguje go do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym przypadku skarżący niewątpliwie uzyskał formalną zgodę organu I instancji na rozpoczęcie budowy i wskazując na brak podstaw faktycznych do kwestionowania waloru jej ostateczności, roboty rozpoczął. Na rozprawie skarżący oświadczył, że działał legalnie, bowiem w Starostwie wydano mu dziennik budowy, a organ nadzoru budowlanego wszczęte postępowanie potem umorzył. Słusznie, organ II instancji przywołał przepis § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2018r., poz. 963) - po opieczętowaniu dziennika budowy organ, wydaje go inwestorowi w terminie 3 dni od dnia w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się wykonalna. Jednak konieczne było dokonanie w tym kontekście ustaleń faktycznych, czego organ odwoławczy nie uczynił. Te wszystkie okoliczności muszą być wyjaśnione, aby stwierdzić, czy doszło do rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, co dopiero byłoby przeszkodą do wydania przez organ II instancji decyzji merytorycznej. Sąd uznał, że Wojewoda [...] naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a., ponieważ postępowanie wyjaśniające w tej sprawie przeprowadzone zostało powierzchownie. Sprawa nie została należycie wyjaśniona. Naruszono zasady procedury administracyjnej, gdzie ciężar wykazania okoliczności istotnych dla sprawy spoczywa, co do zasady na organie. Dotarcie do prawdy materialnej następuje dzięki zgromadzeniu odpowiedniego materiału dowodowego, a następnie jego ocenie. Uzupełnieniem art. 7 k.p.a. jest wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego. Wskazane naruszenie zasad postępowania administracyjnego było wystarczającą podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem miało ono decydujące znaczenia dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dokonując ponownego rozpoznania odwołania od decyzji Starosty S. z dnia [...] czerwca 2019 r., Wojewoda [...] zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę Sądu. Kierując się tą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach (uiszczony wpis w wysokości 500 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.