II SAB/Wa 734/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pracowników [...] z siedzibą w O. na bezczynność Krajowej Izby Fizjoterapeutów z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Krajową Izbę Fizjoterapeutów z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pracowników [...] z siedzibą w O. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Krajowej Izby Fizjoterapeutów z siedzibą w W. na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pracowników [...] z siedzibą w O. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ogólnopolski Związek Zawodowy Pracowników Fizjoterapii w dniu [...] lipca 2019 r. złożył do Krajowej Izby Fizjoterapeutów wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W treści wniosku zażądał udostępnienia skanów dokumentów w postaci protokołu z posiedzenia Krajowej Rady Fizjoterapeutów, które miało miejsce dnia [...] kwietnia 2019 r. w godzinach od 12.00 do 16.00 w W. przy ul. [...]. W dniu [...] lipca 2019 r. Prezes Krajowej Rady Fizjoterapeutów skierował do związku zawodowego pismo, w którym wskazał, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej zostanie rozpatrzony w terminie nie dłuższym niż do 31 sierpnia 2019 r. Wskazał, iż powodem przedłużenia terminu jest konieczność pogłębionej analizy charakteru prawnego protokołu z uwagi na jego treść i bardzo szeroki zakres informacji w nim zawartych oraz kwestie organizacyjne związane ze sposobem pracy organu. Prezes Krajowej Rady Fizjoterapeutów pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. poinformował skarżącego, iż żądany we wniosku dokument nie stanowi informacji publicznej. W przedmiotowym piśmie podniesiono ponadto, że dokument w postaci protokołu z posiedzenia Krajowej Rady Fizjoterapeutów ma charakter ściśle wewnętrzny. Zewnętrzne efekty posiedzenia w postaci uchwał Krajowej Rady Fizjoterapeutów dostępne są dla każdego zainteresowanego na stronie internetowej Krajowej Rady Fizjoterapeutów. Pismem z dnia 11 września 2019 r. Ogólnopolski Związek Zawodowy Pracowników Fizjoterapii wystąpił do Krajowej Izby Fizjoterapeutów o ponowne rozpatrzenie sprawy udostępnienia w trybie informacji publicznej dokumentów wskazanych we wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. Związek Zawodowy podniósł, iż żądana przezeń informacja stanowi informację publiczną, a nie dokument wewnętrzny, albowiem protokół, na podstawie którego podejmuje się decyzje czy uchwały, ma charakter publiczny, z racji tego że jego treść jest tworzona nie na wewnętrzne potrzeby Krajowej Izby Fizjoterapeutów, lecz na potrzeby podmiotów zewnętrznych, co umożliwia wykonywanie kontroli społecznej. Prezes Krajowej Rady Fizjoterapeutów w dniu [...] października 2019 r. wystosował do wnioskodawcy pismo, w którym poinformował o podtrzymaniu uprzednio zajętego stanowiska, zgodnie z którym żądany dokument nie stanowi informacji publicznej ze względu na jego ściśle wewnętrzny charakter. Ogólnopolski Związek Zawodowy Pracowników Fizjoterapii wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Krajowej Izby Fizjoterapeutów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zażądał: 1) zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) stwierdzenia, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł; 4) zasądzenie od organu kosztów postępowania. Skarżący podniósł, iż Krajowa Izba Fizjoterapeutów jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. W ocenie skarżącego organ dopuścił się bezczynności oraz rażącego naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Realizacja dostępu do informacji publicznej następuje przez dostęp do protokołów. Są to dokumenty, które sprawdza określona osoba, potwierdzając zapisaną treść swoim podpisem. Dzięki temu protokół staje się dokumentem, który może być udostępniany i realizuje cel wskazany w ustawie, chroniąc jednocześnie inne prawa i wolności. Protokół może być udostępniony bez konieczności przetwarzania czy dokonywania analiz, albowiem dotyczy dużej grupy zawodowej, która ma prawo posiadać informację co do spraw bezpośrednio jej dotyczących, a nadto jest niezbędna do dalszego prowadzenia działalności zawodowej przez związek. Krajowa Izba Fizjoterapeutów nie udostępniła żądanej informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku. Nie podała też powodów opóźnienia. Zdaniem skarżącego postępowanie organu nosi znamiona złej woli i stanowi celowe ograniczanie prawa jednostki do informacji. W odpowiedzi na skargę Krajowa Izba Fizjoterapeutów wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., jako złożonej z naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zdaniem organu skarga winna zostać odrzucona, bowiem została skierowana przeciwko niewłaściwemu organowi. Do udostępniania informacji publicznej zobligowane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Krajowa Izba Fizjoterapeutów, zwana dalej "KIF", nie jest organem samorządu zawodowego fizjoterapeutów, lecz jednostką organizacyjną samorządu zawodowego zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty (Dz. U. z 2019 r., poz. 952). Organem samorządu zawodowego zgodnie z art. 64 ust. 1 są w szczególności Krajowy Zjazd Fizjoterapeutów lub Krajowa Rada Fizjoterapeutów. Organem, który wykonuje zadania z zakresu prawa publicznego, jest Krajowa Rada Fizjoterapeutów (np. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy), i to tego organu dotyczy wniosek o udostępnienie informacji. W konsekwencji KIF, jako Izba nie jest organem i jednocześnie nie jest podmiotem, który powinien być stroną niniejszego postępowania. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, Krajowa Izba Fizjoterapeutów wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej. Protokół nie jest tworzony na potrzeby zewnętrzne. Żaden przepis ustawy nie nakazuje organowi wykonawczemu samorządu zawodowego fizjoterapeutów sporządzania protokołów z jego posiedzeń. Ze swej natury są to dokumenty, które wytwarzane są na wewnętrzne potrzeby organów samorządu – np. samej KRF lub komisji rewizyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako P.p.s.a.). Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno – technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej jako u.d.i.p.). W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa obywateli do uzyskiwania informacji publicznej wskazuje na ustrojową doniosłość dostępu do takiej informacji i świadczy zarazem o ochronie tego prawa, jako że ma ono konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p., zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.). Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Krajowa Izba Fizjoterapeutów, będąca jednostką organizacyjną samorządu zawodowego fizjoterapeutów, do którego przynależność fizjoterapeutów jest obowiązkowa, posiadająca osobowość prawną (por. art. 3 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 z dnia 25 września 2015 r. o zawodzie fizjoterapeuty – t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 952) jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. W świetle przepisów ww. ustawy Krajowa Izba Fizjoterapeutów wykonuje bowiem zadania publiczne. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, można więc przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Żądane przez skarżący Związek Zawodowy informacje stanowią, w ocenie Sądu, informację publiczną. Przedmiotem wniosku jest bowiem protokół z posiedzenia Krajowej Rady Fizjoterapeutów, które odbyło się w dniu [...] kwietnia 2019 r. w godzinach od 12:00 do 16:00 w [...] Przedmiotem wskazanego posiedzenia natomiast były sprawy dotyczące sfery publicznej, a mianowicie stanowiska Rady w kwestiach: prowadzenia dokumentacji medycznej w ramach praktyk zawodowych fizjoterapeutów, przeprowadzenia wizyty fizjoterapeutycznej w ramach świadczeń gwarantowanych finansowanych ze środków publicznych, regulaminu organizacyjnego praktyki fizjoterapeutycznej, regulaminu organizacyjnego Biura Krajowej Izby Fizjoterapeutów. W ocenie Sądu przedmiot obrad posiedzenia KRF z dnia [...] kwietnia 2019 r. dotyczy spraw publicznych mających związek z realizacją zadań publicznych, do jakich przewidziany został samorząd zawodowy fizjoterapeutów. Sąd nie podziela poglądu organu, iż sporny protokół stanowi jedynie dokument wewnętrzny i jako taki nie zawiera informacji publicznej. Stanowisko Krajowej Rady Fizjoterapeutów, będącej jednym z organów samorządu zawodowego fizjoterapeutów, w sprawach wchodzących w zakres właściwości tego samorządu dotyczy, zdaniem Sądu, spraw publicznych. Informacją o sprawie publicznej jest zatem także treść protokołu z posiedzenia tejże Rady odnosząca się do powyżej wskazanych kwestii. Sąd nie uznał, że stwierdzona w pkt 1 sentencji wyroku bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ prowadził korespondencję ze skarżącym Związkiem i prezentował swoje stanowisko w sprawie. Wniosek skarżącego nie został zatem całkowicie przemilczany ani zlekceważony. Z tej też przyczyny nie zasądzono od organu wnioskowanej sumy pieniężnej, a skargę w tym zakresie oddalono. Podkreślić należy, iż stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenia prawa, jako środek represji, winno być stosowane w sposób ostrożny i tylko w sytuacjach niebudzących wątpliwości. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie 149 § 1a P.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku. Zaś w pkt 3 wyroku oddalono skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach orzeczono, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., w pkt 4 sentencji wyroku. Do kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw Sąd zaliczył uiszczony przez stronę skarżącą wpis sądowy.