I SA/Wa 2068/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego podziału nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lipca 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia Z. M., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta [...] z [...] grudnia 2018 r., nr [...], negatywnie opiniujące proponowany podział nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako dz. ew. nr [...], z obrębu [...]. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydane zostało w następującym stanie sprawy. Opisana na wstępie nieruchomość stanowi własność Z. M., który wnioskiem z [...] października 2018 r., uzupełnionym pismem z [...] października 2018 r., wystąpił w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", o wydanie opinii w przedmiocie zaproponowanego wstępnego projektu jej podziału. Zgodnie z zaproponowanym przez wnioskodawcę projektem podziału, działka nr [...] miała ulec podziałowi na działki nr nr: [...] (pow. [...] ha), [...] (pow. [...] ha), [...] (pow. [...] ha), [...] (pow. [...] ha), [...] (pow. [...] ha) i [...] (pow. [...] ha). Teren przedmiotowej nieruchomości objęty jest częściowo (południowa część) miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla części [...], "[...]" uchwalonym przez Radę Miejską w [...] uchwałą z [...] października 2007 r. nr [...] (Dz.Urz. woj. [...] Nr [...], poz. [...]), zmienioną uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] sierpnia 2014 r. Nr [...], w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części [...] "[...]" (Dz.Urz. woj. [...], poz. [...]). Według jego ustaleń, mająca ulec podziałowi działka zlokalizowana jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługi (projektowane działki nr [...] i [...]- symbol [...]) oraz pod teren komunikacji dróg publicznych: - droga zbiorcza ul. [...] i ul. [...] wraz z projektowanym ich połączeniem (projektowana działka nr [...]- symbol [...]), droga dojazdowa, ulica [...] od ulicy [...] , zakończona zawrotką (projektowana działka nr [...] symbol [...]) i droga zbiorcza, projektowane przedłużenie Al. [...] (projektowana działka nr [...] symbol [...]). Północna część nieruchomości powyżej projektowanej ulica [...] (projektowana działka nr [...]) znajduje się w obszarze, dla którego nie uchwalono miejscowego planu oraz nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Obszar ten objęty jest uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] września 2012 r., nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części [...] "[...]" - północ, ale procedura nie została podjęta. W następstwie przeprowadzonego, zainicjowanego ww. wnioskiem postępowania, postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., utrzymanym w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lipca 2019 r., Burmistrz Miasta [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 oraz art. 97 ust. 1 u.g.n., negatywnie zaopiniował zaproponowany przez Z. M. wstępny projekt podziału geodezyjnego przedmiotowej nieruchomości. W motywach postanowień organy wskazały, że projektowane działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] są wydzielane z części nieruchomości objętej planem miejscowym "[...]", a projektowana działka nr [...] stanowi w całości resztę dzielonej nieruchomości, która nie jest objęta planem miejscowym. Mając na uwadze treść § 10 ust. 1 i § 17 ust. 7 pkt 1 ww. planu organy wskazały, że w wyniku zaproponowanego podziału nastąpiłoby wydzielenie działki oznaczonej jako [...] o powierzchni mniejszej niż normatyw określony w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, albowiem jej powierzchnia byłaby mniejsza niż [...] m2. To z kolei oznacza brak możliwości jej przeznaczenia pod zabudowę wielorodzinną, co uniemożliwia jej wykorzystanie zgodnie z jej przeznaczeniem w planie, zatem negatywnie zaopiniowano proponowany podział. Kolegium wskazało ponadto, że ocena przedłożonego projektu podziału nie wskazuje, by zaistniały okoliczności umożliwiające wydzielenie działki o pow. mniejszej niż [...] m2, o których mowa w § 10 ust. 2 planu. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Z. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu: 1) rażące naruszenie art. 6 k.p.a., gdyż ustalony został fałszywy stan faktyczny, co do możliwości przeznaczenia projektowanej działki [...] pod zabudowę wielorodzinną; 2) rażące naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 6 ustawy z 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków do wyjaśnienia dokładnego stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 3) naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż sposób załatwiania sprawy nie pogłębia zaufania obywateli do organów administracji; 4) rażące naruszenie art. 107 k.p.a. z uwagi na nieuzasadnienie odpowiednie rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że § 10 ust. 2 planu dopuszcza wydzielenie działek o powierzchni mniejszej niż normatywny określone do poszczególnych terenów w przypadku gdy zmniejszenie działki poniżej jej wymaganych parametrów wynika z konieczności wydzielenie terenu pod ulicę wymagane ustaleniami niniejszego planu. Skarżący zaznaczył, że suma powierzchni działki nr [...] o pow. [...] ha, działki pod drogę nr [...] o pow. [...] ha, działki pod drogę nr [...] o pow. [...] ha oraz działki pod ciąg jezdno - pieszy - ulicę wewnętrzną do obsługi trzech działek oznaczony xxxxx i kolorem pomarańczowym w załączniku nr [...] , o pow. [...] ha, nie wydzielonej, ale która będzie miała służebność dla działek: [...] ; [...] i [...] , zgodnie z § 10 ust. 4 pkt 1 i 2 planu, wynosi [...] m2. Obszar, z którego została wydzielona działka nr [...] ma zatem pow. [...] m2, a zmniejszenie jej powierzchni do [...] m2 nastąpiło zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 4 pkt 1 i 2 planu. Ponadto możliwość zagospodarowania działki nr [...] zgodnie z planem potwierdza ekspertyza rzeczoznawcy budowlanego z [...] sierpnia 2019 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Przepis art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy przewiduje, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Powyższe oznacza, że przy zatwierdzaniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu, a także czy służy temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału z punktu widzenia jego zgodności z planem jest konieczność badania możliwości przyszłego gospodarowania nowo utworzonych działek, właśnie zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. Oznacza to, że organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału (tak: G. Bieniek i in. w Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2007 r., wyd. 2, str.354 i nast. oraz WSA w Warszawie w wyroku z 27 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2355/05, Lex nr 235307). Nie jest bowiem prawnie dopuszczalne dokonywanie takiego podziału ewidencyjnego nieruchomości, w wyniku którego powstaną działki gruntu niemożliwe do samodzielnego zagospodarowania na cele określone w planie miejscowym (zob. A. Jaworski, A. Prusaczyk. A Tułodziecki, M. Wolanin: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2009, s. 467 i n.). Tak więc jak wynika z powyższego, opinia o zgodności podziału nieruchomości powinna opierać się na ustaleniach celu podziału oraz zamierzeń, co do dalszego zagospodarowania wydzielonych działek, tak by powstałe jednostki geodezyjne nie stały w sprzeczności z możliwością racjonalnego wykorzystania gruntów, określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu. Z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Badanie zgodności podziału z planem miejscowym wymaga więc uprzedniego dokonania jego wykładni, skoro jest to akt prawa miejscowego. Przy interpretacji przepisów planu miejscowego należy stosować wszelkie obowiązujące reguły wykładni prawa, a więc wykładnię systemową, celowościową i gramatyczną. Z akt sprawy bezspornie wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], oznaczona jako dz. ew. nr [...], z obrębu [...], stanowiąca przedmiot podziału, jest częściowo (południowa część) położona na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] , dla części Piastowa "[...] " uchwalonym uchwałą z [...] października 2007 r., nr [...], zmienioną uchwałą z [...] sierpnia 2014 r., nr [...]. Organy rozstrzygające w przedmiocie podziału nieruchomości miały więc obowiązek zbadać zgodność proponowanego podziału z zapisami tego planu. Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 1 tekstu planu, przy dokonywaniu podziału na działki budowlane dopuszcza się wydzielenie nowych działek budowlanych, zgodnie z normatywami ustalonymi dla poszczególnych terenów. Plan w § 10 ust. 2 pkt 3 dopuszcza wydzielenie działek o powierzchni mniejszej niż normatywy określone dla poszczególnych terenów, jeśli zmniejszenie działki poniżej jej wymaganych parametrów wynika z konieczności wydzielenia terenu pod ulice wymagane ustaleniami niniejszego planu. Wstępny projekt podziału działki nr [...] obejmuje utworzenie m.in. działki o nr [...] o pow. [...] m2. Z części graficznej planu miejscowego wynika, że proponowana działka nr [...] jest zlokalizowana w całości na terenie przeznaczonym pod zabudowę wielorodzinną i usług oznaczonym symbolem [...], przeznaczonej na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usług nieuciążliwych. W zasadach zagospodarowania wynikających z § 17 ust. 7 pkt 1 tekstu planu ustalono, że minimalna wielkość działki dla nowej zabudowy wielorodzinnej (symbol [...]) wynosi [...] m2. Należy zatem podzielić pogląd organów obu instancji, że przedmiotowy podział mający na celu wydzielenie z działki nr [...], działki nr [...], narusza ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż nie uwzględnia określonego w nim normatywu ustalonego dla tego rodzaju terenu. Wydzielenie działki nr [...] o pow. [...] m2, usytuowanej na terenie przeznaczonym pod zabudowę wielorodzinną i usług, byłoby bowiem niezgodne z postanowieniem zawartym w § 17 ust. 7 pkt 1 tekstu planu zakładającym, iż minimalna działka o takim przeznaczeniu musi zajmować obszar co najmniej o wielkości [...] m2. Nie ulega wątpliwości, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu winna dotyczyć również przyjętych w planie zasad związanych z normatywem powierzchni nowowydzielonych działek. Niedopełnienie obowiązków co do wielkości terenów o określonym przeznaczeniu w zakresie nowopowstałych nieruchomości powoduje, że podział jest niedopuszczalny, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Nie można przy tym zaakceptować stanowiska skarżącego, iż obszar, z którego wydzielono działkę nr [...] ma powierzchnię [...]m2, a zmniejszenie jej powierzchni do [...] m2 nastąpiło zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 3 oraz § 10 ust. 4 pkt 1 i 2 planu, z uwagi na konieczność wydzielenia terenu pod ulice wymagane ustaleniami planu, co czyni proponowany podział zadość ustaleniom miejscowego planu. W ocenie Sąd przytoczony § 10 ust. 2 pkt 3 planu, który dopuszcza wydzielenie działek o powierzchni mniejszej niż normatywy określone dla poszczególnych terenów, jeśli zmniejszenie działki poniżej jej wymaganych parametrów wynika z konieczności wydzielenia terenu pod ulice wymagane ustaleniami niniejszego planu, nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie. Powołane postanowienie planu stanowi wyjątek od reguły, którego zgodnie z zasadami wykładni, nie można interpretować rozszerzająco. W ocenie Sądu przytoczony przez skarżącego wyjątek ma zastosowanie wyłącznie, gdy przy podziale nieruchomości istnieje konieczność wydzielenia terenu pod ulice wymagane ustaleniami planu i jednocześnie brak jest możliwości wydzielenia pozostałej części działki z zachowaniem normatywu określonego dla poszczególnego terenu. Innymi słowy hipotezą normy prawnej zawartej w tym przepisie objęta jest sytuacja, w której jedyną przyczyną powstania w ramach podziału działki przeznaczonej pod budownictwo wielorodzinnej o powierzchni mniejszej niż określa to normatyw ujęty w planie, jest potrzeba wydzielenia z niej terenów pod ulice, przy równoczesnym braku możliwości dokonania takiego podziału, który ów normatyw by respektował. W przedmiotowej sprawie, uwzględniając konieczność wydzielenia działek pod uwzględnione w planie drogi publiczne – projektowane działki o nr [...],[...] i [...], jednocześnie istnieje możliwość wydzielenia z działki o nr [...], działki o przeznaczeniu pod zabudowę wielorodzinną i usług (symbol [...]), z zachowaniem określonego w § 17 ust. 7 planu normatywu dla takiego przeznaczenia terenu. Suma powierzchni sąsiadujących ze sobą projektowanych działek o nr [...] i [...] wynosi [...] m2. Zatem wydzielenie ich terenu z działki o nr [...] w postaci jednej działki, a nie jak we wstępnym projekcie w postaci dwóch działek, pozwala na dokonanie podziału zgodnie z określonym w planie normatywie powierzchni dla terenu o tym przeznaczeniu. W przedmiotowej sprawie nie istniała więc konieczność zastosowania § 10 ust. 2 pkt 3 tekstu planu, a więc określone w § 17 ust. 7 postanowienia winny być respektowane w stosunku do każdej z działek o przeznaczeniu pod zabudowę wielorodzinną i usług, powstałej w wyniku podziału działki nr [...]. Konkludując stwierdzić zatem należy, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. W sposób prawidłowy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz dokonały analizy ustaleń planu miejscowego. Następnie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa materialnego, w tym przede wszystkim art. 93 u.g.n. oraz właściwie dokonały oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Oceny tej nie może zmieniać załączona do skargi ekspertyza budowlana z [...] sierpnia 2019 r., która choćby ze względu na datę jej sporządzenia (po wydaniu zaskarżonego postanowienia), nie mogła uzasadniać zarzutu naruszenia przez organ przy opiniowaniu zaproponowanego podziału działki nr [...] zasad ogólnych procedury administracyjnej, czy przepisów prawa materialnego. Z tych względów skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegać musi oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.