II SA/Wa 2074/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant referent stażysta Joanna Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2020 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie zwrotu przyznanej pomocy finansowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] maja 2019 r.; 2. zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz skarżącego Z. T. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. 2018, poz. 2308 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego, dalej: "Prezesa AMW" z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Z. T. złożył w dniu [..] lutego 2019 r. do Prezesa AMW w W., wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu [...] w G., dalej także, jako "Szef [...]", nr [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. o odmowie zwrotu przyznanej pomocy finansowej w formie zaliczkowej na budowę domu. Z. T. w związku z pełnioną zawodową służbą wojskową, na podstawie decyzji Szefa [...] nr [...] z [...] grudnia 1991 r., otrzymał pomoc finansową w formie zaliczkowej z funduszu mieszkaniowego Ministerstwa Obrony Narodowej, na budowę domu na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5 poz. 19 ze zm.). Z dokumentów sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 1995 r. Szef [...] po rozpoznaniu prośby Z. T. odmówił przyjęcia zwrotu przyznanej pomocy finansowej w formie zaliczkowej na budowę domu. Organ ten wskazał, że zarówno przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, jak i rozporządzanie Rady Ministrów z 17 stycznia 1994 r. w sprawie przyznawania i wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez osoby uprawnione do osobnej kwatery stałej (Dz. U. Nr 16 poz. 53), nie określały, aby w przypadku odstąpienia od budowy domu jednorodzinnego mógł nastąpić zwrot pomocy finansowej. Od decyzji tej strona nie wniosła odwołania. W dniu [...] lutego 2019 r. Z. T., działając przez pełnomocnika, złożył wniosek do Prezesa AMW o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Szefa [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. Prezes AMW odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Szefa [..] z dnia [...] stycznia 1995 r. Od wymienionej wyżej decyzji Prezesa Agencji strona wniosła odwołanie z dnia [...] maja 2019 r. do Ministra Obrony Narodowej. Minister Obrony Narodowej, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Szefa [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1995 r., odmawiającej Z. T. przyjęcia zwrotu przyznanej pomocy finansowej w formie zaliczkowej na budowę domu. Podstawą prawną do wydania decyzji przez Szefa [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. o odmowie dokonania zwrotu otrzymanej pomocy finansowej w formie zaliczkowej z funduszu mieszkaniowego Ministerstwa Obrony Narodowej na budowę domu były obowiązujące w dacie jej wydania przepisy ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz.U. z 1992 r. Nr 5 poz. 19 z późn. zm.), akty wykonawcze do ustawy, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 stycznia 1994 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez osoby uprawnione do osobnej kwatery stałej (Dz.U. z 1994 r. Nr 16, poz. 53), jak również akt "wewnętrzny", tj. Zarządzenie Ministra Obrony Narodowej nr 31/MON z dnia 30 czerwca 1976 r. w sprawie przydzielania, zwalniania i remontów osobnych kwater stałych oraz właściwości organów wojskowych w tych sprawach. Prezes Agencji AMW stwierdził, iż organy kwaterunkowo - budowlane były zobowiązane do załatwiania spraw (Dz. Rozk. MON z 1984 r. poz. 16). Jak wynika z powyższych regulacji, możliwość zwrotu przez żołnierza zawodowego otrzymanej pomocy finansowej mogła nastąpić wtedy, gdy chciał on odzyskać prawo do przydzielenia osobnej kwatery stałej i w tym celu zamieniał lokal mieszkalny, uzyskany przy pomocy finansowej z funduszu mieszkaniowego, z osobą zajmującą osobną kwaterę stałą. Spełnienie tego warunku otwierało mu możliwość zwrotu udzielonej pomocy finansowej. Zamiana lokalu i zwrot pomocy finansowej powodował, iż miał on prawo do przydzielenia osobnej kwatery stałej. Drugi przypadek zachodził w sytuacji, gdy żołnierz uprzednio zajmował spółdzielczy lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej od przysługującej. Aby w takiej sytuacji odzyskać prawo do przydzielenia osobnej kwatery stałej musiał on zwrócić pomoc finansową z funduszu mieszkaniowego. Tak więc możliwość zwrotu otwierała się żołnierzowi w przypadku zaistnienia przesłanki, jaką było zajmowanie spółdzielczego lokalu mieszkalnego o powierzchni mniejszej od przysługującej. Trzecia sytuacja, która dawała żołnierzowi możliwość zwrotu otrzymanej pomocy finansowej zachodziła w przypadku, gdy żołnierz zawodowy uprzednio został przeniesiony do innej miejscowości oraz jeżeli żołnierz ten lub jego małżonek posiadał spółdzielczy lokal mieszkalny, dom jednorodzinny, dom mieszkalno-pensjonatowy lub lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość. Przy wystąpieniu tych przesłanek mógł on, w celu przydzielenia osobnej kwatery stałej na stałe, zwrócić udzieloną mu pomoc finansową. Ustawodawca nie przewidział wystąpienia innych okoliczności, które powodowałyby możliwość zwrotu przyznanej pomocy finansowej. Z uwagi na powyższe Szef [...], otrzymując wniosek strony dotyczący zwrotu otrzymanej pomocy finansowej, zobowiązany był go rozpatrzyć w zgodzie z obowiązującym stanem prawnym. Po zbadaniu wniosku Szef [...], stwierdzając, iż nie ma przesłanek do jego pozytywnego rozpatrzenia, zobowiązany był rozpatrzyć wniosek negatywnie. Zajęcie stanowiska przez Szefa [...] w przedmiocie wniosku o zwrot otrzymanej pomocy finansowej było rozstrzygnięciem konkretnej sprawy indywidualnego podmiotu, biorącego udział w postępowaniu, wydanym przez organ administracji publicznej w ramach przyznanej mu kompetencji, odnoszącej się do ustalenia wyniku (pozytywnego lub negatywnego), zainicjowanej wnioskiem strony, sprawy z zakresu prawa do zakwaterowania. Był to więc indywidualny akt administracyjny, przyjmujący procesową postać decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie dotyczące zwrotu przez stronę pomocy finansowej. W sytuacji, gdy z przepisów prawa nie wynika w sposób wyraźny forma rozstrzygnięcia, dla uznania, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną konieczne jest stwierdzenie że w sprawie wymagana jest konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby w konkretnej sprawie, do której dochodzi w sposób władczy i jednostronny (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1006/10). Organ uznał za bezpodstawny zarzut naruszenia przy rozpatrzeniu sprawy art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., ponieważ we wniosku o stwierdzenie nieważności wskazano jedynie ogólnie na przepisy art. 7, art. 8 § 2 i art. 9 k.p.a., bez powiązania wyrażonych w nich zasad z przepisami, które rozwijałyby i dopełniały te zasady (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018 r. sygn. akt 11 OSK 1999/16). Z. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezesa AMW z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu [...] w G., nr [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. o odmowie zwrotu przyznanej pomocy finansowej w formie zaliczkowej na budowę domu. Skarżący zarzucił wskazanej decyzji naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 9, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 29 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych z 1976 r. oraz § 11 rozporządzania Rady Ministrów z 17 stycznia 1994 r. w sprawie przyznawania i wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez osoby uprawnione do osobnej kwatery stałej. W oparciu o wskazane wyżej zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] maja 2019 r., a także nakazanie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Szefa [...] z dnia [...] stycznia 1995 r. o odmowie zwrotu przyznanej pomocy finansowej w formie zaliczkowej na budowę domu. Ponadto, wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa występującego w sprawie radcy prawnego według norm przepisanych. Wnoszący skargę stwierdził, że wbrew stanowisku obu organów w postępowaniu nieważnościowym nie jest wykluczone prowadzenie innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów, mających na celu ustalenie, czy oceniane orzeczenie rażąco narusza prawo. Nieuprawniona jest zatem odmowa przeprowadzenia dowodu ze stanowiska Ministra Obrony Narodowej z [...] kwietnia 1995 r. nr [...], która jest potwierdzeniem stanowiska skarżącego, iż w innych przypadkach w takiej samej sytuacji organy administracji wydawały inne decyzje z uwzględnieniem stanowiska MON. Organ I instancji, rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie zwrotu pomocy finansowej, aby móc w pełni ustalić stan faktyczny i prawny w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, winien był zapoznać się z tym stanowiskiem Ministra Obrony Narodowej, także z uwagi na stosowanie przepisów administracyjnych. Prawo żołnierza do zakwaterowania jest sposobem, za pomocą którego Państwo zapewnia dyspozycyjność osób, które dobrowolnie podjęły się służby wojskowej i mają obowiązek podporządkować się jej rygorom. Skarżący, jak również jego rodzina, która przenosiła się za skarżącym w momencie, gdy został on oddelegowany do pełnienia służby w [...], podporządkowały swoje życie służbie skarżącego dla obronności kraju. Skarżący nadmienił, że jest jednym z ośmiu wyszkolonych dowódców [...], których wiedza i doświadczenie jest dalej możliwe do wykorzystania w rozwoju [...], szczególnie przy szkoleniu istniejących i nowych kadr oraz pozyskiwaniu nowych [...]. Pod dowództwem skarżącego [...] ten zdobył tytuł najlepszego [...] [...], a on sam został odznaczony przez Ministra Obrony Narodowej Brązowym i Srebrnym Medalem za zasługi dla obronności dla kraju. Skarżący podkreślił również, że w okresie, kiedy otrzymał zaliczkę na budowę domu, większą część swojego czasu spędzał na służbie i nie miał ani czasu, ani sposobności, aby zajmować się budową domu. Udzielona mu zaliczka stanowiła zaledwie 1/10 środków, jakie potrzebował na jego budowę. Pomoc zaliczkowa, jaka została mu udzielona, nie mogła wywołać skutku w postaci osiągnięcia celu, na jaki pomoc finansowa została przyznana, a więc zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi, w dacie jego podjęcia, przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru, mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego, ze skutkiem ex tunc, decyzji administracyjnych, dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że eliminowana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzorczy powinien także zbadać, czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a., nie jest zaś władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. Rozpatrując skargę Z. T. pod tym kątem, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza prawo. W sprawie o zwrot pomocy finansowej, przyznanej w formie zaliczkowej (zwrotnej), na podstawie art. 28 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (jedn. tekst: Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.) przed wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 stycznia 1994 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez osoby uprawnione do osobnej kwatery stałej (Dz. U. Nr 16, poz. 53), właściwy jest sąd cywilny. Tak orzekł Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 31 stycznia 1996 r. sygn. akt III CZP 3/96 OSNC 1996/5/66. Zatem Prezes Agencji Mienia Wojskowego i Minister Obrony Narodowej wadliwie ocenili decyzję Szefa Wojskowego [...] w G. z dnia [...] stycznia 1995 r., wydaną w przedmiocie odmowy zwrotu przyznanej pomocy finansowej, jako zgodną z obowiązującym prawem. Bezsporne jest w sprawie, iż skarżący na podstawie decyzji Szefa Wojskowego [...] w G. z dnia [...] grudnia 1991 r. otrzymał pomoc finansową w formie zaliczkowej z funduszu mieszkaniowego Ministerstwa Obrony Narodowej na budowę domu, na podstawie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 ze zm.). Natomiast decyzją z dnia [...] stycznia 1995 r. Szef Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu [...] w G. ([...]) odmówił zwrotu przyznanej pomocy finansowej w formie zaliczkowej na budowę domu, na podstawie zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 31/MON z dnia 30 czerwca 1976 r. w sprawie przydziału, zwalniania i remontu osobnych kwater stałych oraz właściwości organów wojskowych w tych sprawach (Dz. Rozk. MON z 1984 r. poz. 16). W decyzji tej organ, powołując się na przepis art. 29 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych oraz § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 stycznia 1994 r., wskazał na brak możliwości zwrotu pomocy finansowej w przypadku odstąpienia od budowy domu jednorodzinnego. Tymczasem, jak potwierdził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 31 stycznia 1996 r. sygn. akt III CZP 3/96, na gruncie tego rozporządzenia cywilnoprawny charakter tego rodzaju sprawy zdaje się być oczywisty. Zgodnie bowiem z § 7 tego rozporządzenia, pomoc finansowa jest przyznawana nie na podstawie decyzji administracyjnej, lecz na podstawie umowy zawartej przez właściwy organ kwaterunkowy z osobą uprawnioną, ubiegającą się o tę pomoc. Jakkolwiek wcześniejsze rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. przewidywało przyznawanie pomocy finansowej na podstawie decyzji, to istotne argumenty, zdaniem SN, przemawiają za przyjęciem stanowiska, że także sprawa o zwrot pomocy finansowej na uzyskiwanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, otrzymanej pod rządem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. przez osoby uprawnione do osobnej kwatery stałej, dotyczy stosunków z zakresu prawa cywilnego, a więc jest sprawą cywilną (art. 1 k.p.c.). Po pierwsze, zwrot pomocy finansowej, w istocie równowartości kwoty otrzymanej w ramach pomocy, nie może być uznany za świadczenie publicznoprawne, a żądanie zwrotu kwoty pieniężnej ma charakter ściśle majątkowy, zachodzą więc typowe elementy stosunku cywilnoprawnego. Po drugie, warunkiem udzielenia pomocy finansowej było wystawienie przez osobę uzyskującą pomoc weksla poręczonego przez dwie inne osoby (§ 16 zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 63 z dnia 19 grudnia 1984 r.). Wykorzystanie charakterystycznych dla prawa cywilnego form zabezpieczenia świadczy o cywilnoprawnym charakterze roszczenia. Przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. w sprawie wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom uprawnionym do osobnej kwatery stałej, jak również żadne inne przepisy szczególne, nie wyłączyły drogi sądowej w sprawach o zwrot pomocy finansowej. Rozporządzenie z dnia 7 marca 1984 r. wydane zostało na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. Nr 19, poz. 121; zm.: Dz. U. z 1983 r. Nr 16, poz. 78). Powyższy przepis upoważniał Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia tylko wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej. Zdaniem SN, przyjmowanie niedopuszczalności drogi sądowej w drodze rozszerzającej wykładni przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. byłoby wadliwe zarówno ze względu na brzmienie art. 2 § 3 k.p.c., jak i z tego względu, że Rada Ministrów nie otrzymała ustawowej delegacji do regulowania kwestii związanych ze zwrotem pomocy finansowej. Z powyższych względów organy nadzoru wadliwie uznały w niniejszej sprawie, że decyzja z dnia [...] stycznia 1995 r. została wydana przez organ właściwy w sprawie, tj. Szefa Wojskowego Rejonowego [...] w G. ([...]). Odmawiając stwierdzenia nieważności powołanej decyzji, Prezes AMW dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś stan ten błędnie zaakceptował Minister Obrony Narodowej, utrzymując w mocy decyzję organu nadzoru pierwszej instancji na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Naruszenie to obligowało Sąd do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] maja 2019 r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.