II SA/Wr 418/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi B. K. i M. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy budowli oraz nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentów. oddala skargę w całości. Postanowieniem z [...] (nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako organ, DWINB), po rozpatrzeniu zażalenia M. K. i B. K. (dalej: skarżący), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: PINB) z [...] (nr [...]) wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych związanych z budową urządzenia technicznego – filtra powietrza, zasobnika i płyty betonowej wykonanych na działce nr [...] obręb U. oraz nakładające na inwestorów obowiązek dostarczenia do organu nadzoru budowlanego w terminie do 31 VII 2019 r. określonych dokumentów. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 19 II 2019 r. ustalono, że na działce nr [...] w miejscowości U. znajduje się budynek, w którym prowadzona jest działalność polegająca na przetwórstwie drewna. W północnej części działki w odległości ok. 7,40 m od budynku znajduje się płyta betonowa, na której przymocowany jest za pomocą śrub kotwiących filtr powietrza – połączony z budynkiem rurami odciągającymi pyły i trociny – wraz zasobnikiem. Wymiary płyty betonowej wynoszą w rzucie 10,25m x 2,90m. Wymiary filtra powietrza w przyziemiu wynoszą 2,20m x 4m. Ustalono, że częścią filtra jest zasobnik o wymiarach 2,60m x 2,50m, który jest zlokalizowany bezpośrednio przy granicy działki nr [...]. Jak podkreślił organ, filtr powietrza służy do odciągania zanieczyszczonego powietrza, pyłów i trocin ze zlokalizowanego obok budynku zakładu przeróbki drewna. Zaciągnięte trociny usuwane są do zasobnika, pod którym znajduje się pojemnik. Urządzenie podłączone jest do prądu. W ocenie organu odwoławczego filtr powietrza i zasobnik z pojemnikiem są ze sobą powiązane technologicznie, zaś wraz z płytą betonową tworzą jednolitą całość techniczno-użytkową. Drugą kontrolę PINB przeprowadził w dniu 6 III 2019 r. Z protokołu kontroli, podczas której obecny był B. K., wynika że skarżący nie posiadają żadnych zgód budowlanych dotyczących budowy płyty betonowej wraz z usytuowanymi na niej urządzeniami. Ze wstępnej oceny dokonanej przez PINB wyrażonej w protokole wynika, że obiekt wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz że powstał zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sztuką budowlaną oraz obowiązującymi warunkami techniczno-budowlanymi. Podkreślono również, że skarżący posiadają decyzję Wójta Gminy C. o warunkach zabudowy z [...] nr [...] dla zadania inwestycyjnego polegającego na budowie zakładu przetwórstwa drewna oraz zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków na usługowe wraz z przebudową, rozbudową i nadbudową. Wobec powyższego PINB stwierdził, że przedmiotowy obiekt wykonano bez uzyskania pozwolenia budowlanego. W ocenie organu zastosowanie w sprawie znajduje art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2018 r., poz. 1202, ze zm.) - dalej jako "pb" – dający inwestorom możliwość legalizacji obiektu. Z tego powodu PINB postanowieniem nr [...] wstrzymał prowadzenie robót przy obiekcie i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskutek rozpoznania zażalenia DWINB utrzymał w mocy powyższe postanowienie PINB. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ podzielił stanowisko PINB w kwestii kwalifikacji przedmiotowego obiektu. W ocenie organów obu instancji filtr powietrza z zasobnikiem i pojemnikiem na trociny usytuowane na płycie betonowej tworzą jednolitą całość techniczno-użytkową służącą zakładowi przetwórstwa drewna. W konsekwencji organ zakwalifikował obiekt jako mieszczący się w zakresie definicji "budowli" z art. 3 ust. 3 pb tj. jako wolno stojące urządzenie techniczne nie należące do obiektów objętych regulacją art. 29 ust. 1 pb, a zatem nie mogące skorzystać ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W skardze na powyższe postanowienie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia PINB, o wstrzymanie wykonania postanowienia PINB oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania, w tym nienależyte ustalenie stanu faktycznego skutkujące nieprawidłową kwalifikacją filtra powietrza jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 pb (naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 i art. 80 k.p.a.). Ponadto zarzucono naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez niepoinformowanie skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu rozstrzygnięcia, art. 15 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutów zażalenia i nieprzeprowadzenie postępowania drugoinstancyjnego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia pierwszoinstancyjnego. Podniesiono też naruszenie art. 84 § 1 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego na okoliczność cech filtra powietrza wraz z zasobnikiem i jego związku z zakładem. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący wskazali na naruszenie art. 3 pkt 3 pb, gdyż w ocenie skarżących filtr powietrza nie został w tym przepisie wyrażony expressis verbis jako budowla, lecz stanowi "urządzenie budowlane" związane z budynkiem inwentarsko-gospodarczo-mieszkalnym, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na obróbce drewna. Podkreślono, że jest to urządzenie gotowe, które służy prawidłowemu użytkowaniu zakładu. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 3b pb poprzez jego niezastosowanie będące konsekwencją uznania, że filtr powietrza stanowi budowlę, a nadto art. 48 ust. 2 i 3 pb poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż w stosunku do filtra powietrza w ocenie skarżących brak jest podstaw do stosowania procedury legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odsyłając do motywów postanowienia zakwestionowanego skargą. Postanowieniem z dnia [...] PINB nr [...] odmówił wstrzymania wykonania postanowienia DWINB. Postanowieniem z dnia 18 VII 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 418/19 tutejszy Sąd odmówił wstrzymania wykonania postanowienia PINB, którego dotyczył wniosek zawarty w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Przede wszystkim nieuzasadnione są zarzuty skargi wskazujące na obrazę przepisów prawa procesowego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie stwierdził nieprawidłowości w ustaleniu przez organ stanu faktycznego. W sytuacji, w której organ bada legalność usytuowania na nieruchomości obiektów budowlanych ustalenie stanu faktycznego sprowadza się do pozyskania stosownej dokumentacji budowlanej oraz kontroli nieruchomości. Taki zakres czynności pozwala organowi na ustalenie stanu faktycznego zarówno od strony rzeczywistych cech obiektu, które stanowią podstawę jego prawnej kwalifikacji i oceny konieczności legitymowania się przez inwestora pozwoleniem na budowę oraz od strony uwarunkowań prawnych (wydane zgody budowlane, przeznaczenie w miejscowym planie, objęcie decyzją o warunkach zabudowy). Organ objął ustaleniami oba te wymagające rozpoznania aspekty, a tym samym kompleksowo ustalił stan faktyczny sprawy. W konsekwencji zarzuty skargi odnoszące się do nienależytego ustalenia stanu faktycznego uznać należy za nieuzasadnione. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. stwierdzić należy, że hipotezą powołanego przepisu objęte są przypadki wydania decyzji administracyjnej a nie postanowienia. Podkreślić też trzeba, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. może odnieść skutek jedynie wówczas, jeżeli zostanie wykazane, że uchybienie to uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności. Przy czym, to na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa ciężar wykazania związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. W skardze skarżący podnieśli, że przez zaniechanie zawiadomienia ich o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów zostali pozbawieni możliwości złożenia wniosków dowodowych. W ocenie Sądu jednak skarżący mieli możliwość złożenia takiego wniosku wraz z zażaleniem, czego jednak zaniechali. Podkreślić bowiem należy, że postępowanie odwoławcze polega bowiem na ponownym merytorycznym rozpoznaniu sprawy, bez ograniczenia się wyłącznie do rozpoznania zarzutów zażalenia, zaś organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać składane również na tym etapie wnioski dowodowe. W niniejszej sprawie organy wydając rozstrzygnięcie w sprawie oparły się na protokołach z kontroli, dokumentacji fotograficznej, dokumentacji technicznej filtru powietrza oraz wydanej na rzecz skarżących decyzji o warunkach zabudowy. Z każdym z tych dowodów skarżący byli zaznajomieni bądź też jak np. w przypadku dokumentacji fotograficznej, nie służyły one do wyjaśnienia okoliczności dla skarżących nieznanych. Nadmienić przy tym należy, że w świetle art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w ocenie Sądu wskazane uchybienie organu nie wpłynęło na wynik postępowania, a zatem zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony. Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia w ocenie Sądu spełnia standardy określone w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi egzemplifikację wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Organ opisał przebieg kontroli nieruchomości, wskazał na wnioski z niej wypływające, uzasadnił przyjętą kwalifikację prawną obiektu, przytoczył zastosowane przepisy prawa oraz wskazał na brak podstaw zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 pb. Tak zredagowane uzasadnienie postanowienia stanowi zarazem odpowiedź na wyrażone w zażaleniu zarzuty. W ocenie organu – którą tutejszy Sąd podziela – zebrany materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, że istotne dla sprawy okoliczności zostały ustalone, brak było potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego, zaś uzasadnienie postanowienia wyjaśnia przesłanki, którymi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie. W konsekwencji organ odwoławczy oparł się na zebranych w postępowaniu pierwszoinstancyjnych dowodach, co biorąc pod uwagę okoliczności sprawy nie nosi znamion naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd podziela wyrażoną w postanowieniach organów obu instancji ocenę w zakresie kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu. Problemowy filtr powietrza wraz z zasobnikiem stanowi "budowlę" w rozumieniu art. 3 pkt 3 pb, a konkretnie "wolno stojące urządzenie techniczne". Nie ma podstaw do uznania, że ustalenia w tym zakresie wymagały opinii biegłego. Dokonanie kwalifikacji prawnej konkretnego obiektu budowlanego lub przeprowadzonych robót budowlanych wiąże się z procesem stosowania prawa, a więc z czynnością zastrzeżoną do właściwości organów stosujących prawo. Jeśli do tego uwzględnić, że kwestionowane postanowienia wydane zostały przez organy administracji specjalnej, to nie ma podstaw do uznania, że w sprawie wymagany był dowód z opinii biegłego. Nie ma podstaw do kwalifikowania przedmiotowego obiektu jako "urządzenia budowlanego" w rozumieniu art. 3 pkt 9 pb. Przepis ten stanowi, że ilekroć mowa o urządzeniach budowlanych - należy przez to rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Nie można przy tym pominąć, że definicja powyższa formułowana jest na użytek przepisów prawa budowlanego. Chodzi więc w niej o urządzenia przewidziane przepisami prawa budowlanego, które w świetle wymagań prawa budowlanego (warunków techniczno-budowlanych) są niezbędne do użytkowania obiektu budowlanego jako takiego, a nie do obsługi maszyn czy urządzeń, jakie funkcjonują w budynku i służą wykonywaniu konkretnej działalności gospodarczej. Tymczasem skarżący sami wielokrotnie podkreślają, że filtr powietrza wraz z zasobnikiem służy prawidłowemu użytkowaniu "zakładu". Ani organy nadzoru, ani też Sąd nie kwestionują, że taki filtr jest niezbędnym elementem linii technologicznej urządzeń do obróbki drewna, jednak nie oznacza to, że staje się on tym samym "urządzeniem budowlanym", a więc urządzeniem zapewniającym możliwość użytkowania obiektu (tu: budynku) zgodnie z jego przeznaczeniem. Warunki, jakie muszą spełniać budynki o przeznaczeniu produkcyjno - usługowym określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 IV 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422, ze zm.). Nie przewidują one tego rodzaju urządzenia budowlanego. W konsekwencji za prawidłowe uznać należy podjęcie przez PINB czynności w oparciu o art. 48 pb, bowiem sprawa dotyczy budowli w postaci urządzenia technicznego, która nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Uwzględniając fakt wydania na rzecz skarżących decyzji o warunkach zabudowy oraz oceniając wykonanie przedmiotowego filtra jako zgodne z normami technicznymi, w ocenie Sądu organy zasadnie nałożyły na skarżących obowiązek dostarczenia dokumentacji umożliwiającej jego legalizację. Końcowo należy zwrócić uwagę, że legalizacja obiektu jest prawem inwestorów a nie ich obowiązkiem. Niewywiązanie się przez inwestorów z obowiązków umożliwiających legalizację samowolnie wybudowanego obiektu oznaczać będzie konieczność wydania decyzji rozbiórkowej. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 p.p.s.a.