I SA/Wa 824/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Joanna Skiba Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. S.-W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją [...] z dnia [...]-03-2017r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm. dalej jako kpa) utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] (PPRN) Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1958r. (znak [...]). Orzeczeniem tym PPRN przejął na rzecz Skarbu Państwa położone w [...] przy ul. [...] gospodarstwo rolne L. i J. W. o pow. 41,3433 ha. Podstawę prawną ww orzeczenia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71). Następcy prawni L. i J. W.: T. W.-B., M. S.-W., O. S., M. S. i T. S., w 2007r. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww orzeczenia z 1958r. Pierwotnie decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. (znak [...]) utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. (znak [...]) Minister odmówił stwierdzenia nieważności ww orzeczenia z [...] listopada 1958r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r. (sygn. akt I OSK 1013/14) uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2013 r. oddalający skargę na ww decyzje, uchylił też ww decyzje ministra. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1958r. (znak: [...]). Następnie działając na wniosek A. B., E. B., S. B., M. S.-W., O. S., M. S. i T. S. zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z dnia [...] marca 2017r. utrzymał w mocy decyzję I instancji. Odnośnie do stanu prawnego minister wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji stanowił art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 dalej jako ustawa). Wg art. 9 ust. 1 ustawy nieruchomości rolne i leśne objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 5 kwietnia 1958r., przejmowano na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdowały się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmowano bez odszkodowania, a długi i ciężary na nich zabezpieczone podlegały umorzeniu, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostało za niezbędne. Ust. 3 art. 9 ustawy stanowił, że o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzeka organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej, a o przejęciu nieruchomości leśnych - rejon lasów państwowych. Dalej, jak stanowił ust. 4 art. 9 ustawy - postępowanie sądowe o przywrócenie posiadania lub wydanie nieruchomości określonych w ust. 1 podlegało umorzeniu, a nie wykonane tytuły egzekucyjne zasądzające te roszczenia stawały się pozbawione skutków prawnych. W świetle powyższego, jak podał organ, z mocy art. 9 ustawy na własność Państwa bez odszkodowania przechodziły nieruchomości rolne lub leśne, jeżeli zachodziły łącznie dwie przesłanki: - zostały objęte we władanie Państwa przed dniem 5 kwietnia 1958r. - znajdowały się nadal we władaniu Państwa bądź zostały przekazane w użytkowanie osobom fizycznym lub prawnym. Organ wyjaśnił, że przejęciu na własność Państwa podlegały także te nieruchomości, których właściciele do dnia 5 kwietnia 1958r. dawali wyraz woli odzyskania swej nieruchomości bądź z przyczyn obiektywnych od siebie niezależnych nie mieli możliwości dochodzenia swoich praw. Podał także, że w uchwale z dnia 20 lutego 1991 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 88) Trybunał Konstytucyjny dokonał wykładni omawianego przepisu. Wskazał, że potrzeba uregulowania stanu prawnego zachodziła wówczas, gdy władanie przez Państwo nieruchomością nie było oparte na tytule prawnym (por. wyrok NSA z dnia 07 grudnia 2004r., sygn.. akt I OSK 914/04). Przepis art. 9 ust. 1 ustawy miał na celu legalizację sytuacji, w których Państwo posiadało nieruchomość bez tytułu prawnego, co odpowiada stanowi faktycznemu niniejszej sprawy. Odnośnie do stanu faktycznego - organ podał, iż był on możliwy do ustalenia na podstawie wielu zachowanych dokumentów punkt po punkcie obrazujących zakres posiadania. W skrócie można streścić obszerne ustalenia ministra do stwierdzenia, iż bez wątpienia nieruchomość objęta kontrolowanym w trybie nadzwyczajnym orzeczeniem z 1958r. była we władaniu państwa a tytuł prawny państwa nie był ujawniony. Minister ustalił, że L. W. i J. W. od 1934r. byli właścicielami nieruchomości [...] karta [...] o powierzchni 41,3433 ha. W czasie II wojny światowej oboje zostali wpisani na niemiecką listę narodowościową (Deutsche Volksliste). L. W. zmarł 8 lutego 1945r. Po zakończeniu wojny nieruchomość, jako mienie poniemieckie, znajdowała się początkowo w zarządzie [...] Oddziału Wojewódzkiego Tymczasowego Zarządu Państwowego, działającego na podstawie przepisów Działu II ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych (Dz.U. Nr 17, poz. 97), następnie w dniu 1 marca 1946r. została oddana w dzierżawę Sekcji Pracowników Tymczasowego Zarządu Państwowego przy Związku Skarbowców w [...]; po czym w maju 1946r. została przekazana władzom rolniczym, tj. Powiatowemu Urzędowi Ziemskiemu w [...], który wszedł w prawa dotychczasowego wydzierżawiającego. W sierpniu i wrześniu 1946 r. Państwowy Urząd Repatriacyjny w [...] powierzył kilku osobom fizycznym "w tymczasowy zarząd do wspólnego użytkowania gospodarstwo poniemieckie po niemcu W.". Postanowieniem Sądu Grodzkiego w [...] z dnia [...] czerwca 1946 r. J. W. oraz jej córki: T. i M. zostały zrehabilitowane, w związku z tym orzeczeniem J. W. podjęła starania o odzyskanie nieruchomości. Wszystkie te okoliczności zostały szczegółowo opisane przez ministra z powołaniem się na konkretne dokumenty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podał dalej, ze w dniu 5 listopada 1948r. Państwowy Fundusz Ziemi oddał w dzierżawę B. F. nieruchomość [...] tom [...] karta [...] na okres do 31 października 1949 r. Po wygaśnięciu tej umowy w dniu 10 listopada 1949 r. zebrała się komisja w sprawie zbadania gospodarstwa pod kątem możliwości przejęcia go przez PGR, do czego ostatecznie nie doszło. Dzierżawcą nieruchomości pozostał B. F., który w 1951 r., wystąpił o przydział części ziemi i zabudowań z gospodarstwa poniemieckiego L. W.. W dniu [...] sierpnia 1951r. Powiatowa Komisja Ziemska załatwiła jego wniosek odmownie, wskazując, że gospodarstwo przewidziane jest na cele specjalne, tj. osiedlenie poligonowców. Aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1951r. Skarb Państwa zawarł umowę zamiany, na mocy której część nieruchomości małż. W. o powierzchni 6,95 ha miała stać się własnością M. B. i K. K., W tym samym czasie nadział gruntów o powierzchni 6,90 ha otrzymał także J. B.. (B. F. nie dzierżawił już nieruchomości przy ul. [...] "z powodu rozdysponowania gospodarstwa w trwałe użytkowanie przez Powiatową Komisję Ziemską innym użytkownikom"). Akta zawierają także zaświadczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1956r. wskazujące na to, że "gospodarstwo rolne położone w [...], ul. [...], oznaczone hipotecznie [...] karta [...] o obszarze 41,35 ha, było jako mienie opuszczone po właścicielach W. przejęte przez b. Powiatowy Urząd Ziemski w [...] w dniu [...] czerwca 1945 r. i od tej daty aż do chwili obecnej znajduje się w zarządzie władzy rolnej (b. Powiatowy Urząd Ziemski, później Powiatowy Zarząd Rolnictwa)". Dalej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] stwierdziło, że nieruchomość przeznaczona jest na cele reformy rolnej oraz że Skarb Państwa nabył własność tej nieruchomości przez zasiedzenie stosownie do art. 34 dekretu z dnia 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87). Jednocześnie wskazano, że do dnia 31 grudnia 1955 r. dotychczasowi właściciele nie uzyskali przywrócenia posiadania tej nieruchomości, ani jej nie objęli w faktyczne posiadanie. Na podstawie tego zaświadczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] złożyło wniosek do Sądu Powiatowego w [...] o wpis prawa własności Skarbu Państwa w myśl przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej jednak wniosek ten Sąd oddalił wskazując, że zaświadczenie z dnia [...] lutego 1956 r. dotyczyło w istocie przejęcia nieruchomości na podstawie dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a właściwe do wydania zaświadczenia i złożenia wniosku w tej sprawie były nie organy władzy rolnej, lecz urzędy likwidacyjne, a po ich zniesieniu - wydziały finansowe prezydiów rad narodowych (uchwala Rady Ministrów nr 223 z dn. 17 marca 195 lr., M.P. Nr 28, poz. 358). Organ podał także, ze wg dokumentów z akt J. W. pismem z dnia 7 sierpnia 1957r ponownie zwróciła się do władz państwowych o zwrot gospodarstwa rolnego o powierzchni 41 ha, podnosząc, że zostało jej zabrane bezprawnie, oraz że w ciągu 12 lat kilkukrotnie starała się - bezskutecznie - o jego zwrot. W międzyczasie do Sądu Powiatowego w [...] wpłynął wniosek spadkobierców L. W. o wpis prawa własności w księdze wieczystej [...] karta [...]. Jednak pismem z dnia 27 maja 1958 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] poinformowało T. W., że ww nieruchomość "przeszła definitywnie na własność Państwa i to bez odszkodowania" na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r., i poleciło Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] wydać, na podstawie art. 9 ust. 3 tej ustawy, decyzję o przejęciu nieruchomości na własność Państwa, która "będzie podstawą do przepisania tytułu własności w hipotece"; odpis tego pisma został przesłany Sądowi Powiatowemu w [...] do wiadomości. Orzeczenie o przejęciu zostało wydane w dniu [...] listopada 1958r., a w dniu [...] maja 1959r. na wniosek Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Sąd Powiatowy dokonał wpisu prawa własności Skarbu Państwa. Wg ministra nie ma podstaw do przyjęcia, że nieruchomość L. i J. W. mogłaby być objęta dyspozycją art. 9 ust. 2 ustawy, który w określonych sytuacjach wyłączał możliwość przejęcia nieruchomości (skoro właściciele opuścili ją pod przymusem). Nie doszło też do wcześniejszej nacjonalizacji nieruchomości na innej podstawie, nie można zatem, zdaniem organu, mówić o powtórnym przejęciu nieruchomości. Wg organu nie jest również zasadny zarzut niedoręczenia spornego orzeczenia pierwotnym właścicielom. Minister wyjaśnił w tym zakresie, że zgodnie z obowiązującym wówczas art. 30 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) "osoba zainteresowana, która w toku postępowania zmienia miejsce zamieszkania powinna o tem władzę zawiadomić", zaś w myśl ust. 2 art. 30 w razie zaniedbania tego obowiązku, doręczenie pod poprzednim adresem, w sposób przewidziany w art. 26, ma skutek prawny. Niedoręczenie decyzji właścicielowi nieruchomości nie jest ponadto równoznaczne z brakiem wejścia decyzji do obrotu prawnego. Minister podniósł przy tym, że ww orzeczenie było stosowane i wykonywane przez organy państwowe, weszło zatem do obrotu prawnego. Przedstawiwszy stan faktyczny sprawy minister przyjął, że zarówno w dniu 5 kwietnia 1958r., jak i w dniu wydania orzeczenia ([...] listopada 1958r.) badana nieruchomość rolna znajdowała się w części we władaniu Państwa (państwowego gospodarstwa rolnego), w części zaś - we władaniu osób fizycznych, którym przekazało ją Państwo. Zachodziły więc przesłanki do jej przejęcia na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy; nie ma zatem podstaw do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. Tu organ podniósł, że na gruncie przepisów postępowania administracyjnego obowiązuje generalna zasada stabilności decyzji ostatecznych (art. 16 ust. 1 kpa). Żądając stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1958r. wnioskodawcy wskazywali na wydanie go z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Organ wyjaśnił, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność, której w tej sprawie nie stwierdzono. Podniósł także, że nie można domniemywać nielegalności ocenianej decyzji. Ostatecznie minister zaznaczył, że kontrolowanemu orzeczeniu z 1958r. - nie tylko nie można przypisać tak rozumianego rażącego naruszenia prawa, lecz także znamion naruszenia prawa w ogóle. Organ odniósł się także do argumentów dotyczących kontekstu historyczno-politycznego, w jakim zostało wydane badane orzeczenie, w tym przyjmowanych przez ówczesną władzę państwową sposobów działań. W skardze M. S.-W. (dalej jako skarżąca) zarzuciła organowi: 1. naruszenie przepisów postępowania polegające na błędnym uznaniu, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] listopada 1958r. (znak: [...]) jest ostateczne, gdy tymczasem brak jest jakiegokolwiek dowodu/potwierdzenia jego doręczenia ówczesnym właścicielom; 2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne uznanie, że orzeczenie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności - nie narusza w sposób rażący prawa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności; 3. rażące naruszenie prawa materialnego art. 9 ustawy przez ustalenie, że przepis ten dotyczy również nieruchomości posiadanych przez Skarb Państwa w związku z zajęciem wbrew woli właścicieli. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi w [...] do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżąca opisała trudne losy rodziny i zarzuciła niedokonanie zwrotu nieruchomości prawowitym właścicielom przez ówczesne władze państwowe. Skarżąca nie zgodziła się także ze stanowiskiem ministra, wg którego okoliczności, w jakich doszło do objęcia nieruchomości we władanie Skarbu Państwa są dla sprawy obojętne. Wskazała, że nie może być w żaden sposób "obojętne" dla sprawy, że L. W. został zamordowany, jego żona musiała się ukrywać, a brat był więźniem obozu koncentracyjnego. Zdaniem Skarżącej sporny majątek nie został opuszczony lecz został rodzinie odebrany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przejęcie nieruchomości na własność Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wymagało łącznego spełnienia dwóch przesłanek: objęcia nieruchomości we władanie Państwa przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 5 kwietnia 1958 r. oraz pozostawania tej nieruchomości we władaniu Państwa lub przekazania jej osobom fizycznym lub prawnym do 5 kwietnia 1958 r. Opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności faktyczne, opisujące kwestie posiadania / władania ww nieruchomością w latach 1945-1958 bezspornie wskazują, że przez cały ten czas nieruchomość ta znajdowała się we władaniu władz państwowych. Decydowały one o jej przeznaczeniu i oddawały ją w użytkowanie innym podmiotom. Nie ma też podstaw do twierdzenia, że spadkobiercy L. W. w tym samym czasie w jakiejkolwiek formie władali ww nieruchomością. Dokumenty z akt administracyjnych dowodzą, iż wszelkie podejmowane przez nich próby odzyskania posiadania nieruchomości okazały się bezskuteczne. Zatem, jak zasadnie wskazał organ, zarówno w dniu 5 kwietnia 1958r., jak i w dniu wydania orzeczenia ([...] listopada 1958r.) nieruchomość ta znajdowała się w części we władaniu Państwa (państwowego gospodarstwa rolnego), w części zaś - we władaniu osób fizycznych, którym przekazało ją Państwo. Nie ma też wątpliwości co do tego, że nieruchomość miała rolny charakter. Zachodziły więc wszelkie przesłanki przejęcia nieruchomości na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy. Skarżąca nie wskazała zaś okoliczności, które Sąd mógłby uwzględnić w ramach kontroli zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom skargi, bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje też kwestia okoliczności, w jakich państwo weszło w posiadanie spornej nieruchomości. Orzecznictwo przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie pzoostawiaja w tym względzie wątpliwości. Ponieważ zaskarżona decyzja została obszernie i rzeczowo uzasadniona (niniejsze uzasadnienie zawiera jedynie jej krótkie streszczenie), to bezprzedmiotowe w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje ponowne przytaczanie argumentów podniesionych przez organ. Owa bezprzedmiotowość ponownego przytaczania tej samej treści zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czy decyzji I instancji wynika nade wszystko z tego, że skarżąca żadnego z wielu przywołanych przez te organy dowodów nie zanegowała ani gdy chodzi o ich treść ani gdy chodzi o ich formę. Uzasadnienie skargi sprowadza się do przytoczenia nieistotnych dla sprawy okoliczności, np. do kwestii oddalenia przez Sąd wieczystoksięgowy wniosku o wpis prawa własności Skarbu Państwa w oparciu o przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zarzuty skargi powielają także zarzuty zgłoszone w poprzednio prowadzonym przez NSA postępowaniu zakończonym wyrokiem w sprawie I OSK 1013/14. Te ostatnie nie mogły być uwzględnione, bo sprowadzały się do braku dokumentów źródłowych. Tymczasem przy ponownym rozpoznawaniu sprawy doszło do odnalezienia obszernych akt dotyczących spornej nieruchomości. Bezprzedmiotowe są zatem zarzuty wskazujące na brak danych co do podstawy prawnej przejęcia przez Państwo spornej nieruchomości czy też braku oznaczenia orzeczenia z 1958r. Całkowicie bezprzedmiotowe pozostają także zarzuty odnośnie do kwestii odtworzenia zaginionych akt skoro akta te zostały odnalezione i pozostają dostępne dla stron i ich pełnomocników. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że ani w odwołaniu od decyzji organu I instancji ani w zarzutach skargi skarżąca nie zaprzeczyła ani ustaleniom organu nadzorczego ani ustaleniom organu orzekającego w 1958r. Nie przywołała zatem jakichkolwiek okoliczności czy dowodów stanowiących przeciwwagę dla stanu faktycznego i prawnego określonego w zaskarżonej decyzji. W konsekwencji nie sposób też przyjąć, że w uzasadnieniu tejże decyzji zachodzą jakiekolwiek braki. Stąd za niezasadne Sąd uznał zarzuty co do naruszenia art. 77 i art. 80 kpa w zw. z art. 9 ust. 3 ustawy poprzez oparcie się na dowodach nieistniejących. Akta sprawy administracyjnej są obszerne, dokumenty w nich zawarte zostały szeroko i precyzyjnie omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustalenia organu i analiza stanu faktycznego w porównaniu z istniejącym wówczas stanem prawnym nie budzą wątpliwości Sądu. Również kwestie doręczenia orzeczenia czy też kwestie oceny czy mamy do czynienia z orzeczeniem nieistniejącym zostały rzeczowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie budzą wątpliwości Sądu. Skarżąca, jakkolwiek ma prawo czuć się pokrzywdzona działalnością państwa z lat 50-tych ubiegłego wieku, to jednak nie może domagać się wzruszenia orzeczenia, które zostało wydane zgodnie z obowiązującym wówczas prawem jedynie z powołaniem się na poczucie krzywdy. Sądownictwo administracyjne nie dokonuje kontroli aksjologicznej aktów prawnych ustanawianych przed 1989r., może badać tylko czy orzeczenia (akty indywidualne) organów państwa pozostawały w zgodzie z obowiązującym wówczas prawem, a to, jak wskazano wyżej, nie zostało naruszone. W konsekwencji zastosowanie trybu nadzwyczajnego weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych nie mogło mieć miejsca, bo może ono nastąpić w sytuacjach wyjątkowych i tylko wówczas gdy zostanie stwierdzone, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Sporne orzeczenie zostało wydane ponad 60 lat temu, a w sprawie nie stwierdzono naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369).