I SA/Wa 2553/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. Z. i L. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących B. Z. i L. Z. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] września 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia L. i B. Z., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019 r., nr [...] , o odmowie wydania zaświadczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyli L. i B.Z. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z [...] lutego 2019 r. L. Z. i B. Z. wystąpili o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], w prawo własności tej nieruchomości. Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. Prezydent [...] odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Zażalenie na ww. postanowienie złożyli L. Z. i B. Z. Postanowieniem z [...] września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy ww. postanowienie z [...] sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 217 i art. 218 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Kolegium wskazało, że jak wynika z akt sprawy na gruncie położonym przy ul. [...] w [...] znajduje się budynek oznaczony w ewidencji gruntów jako budynek mieszkalny. Jednakże, Prezydent [...] ustalił, że budynek przeznaczony, według zapisów w ewidencji, na cele mieszkalne, faktycznie wykorzystywany jest na cele prowadzonej działalności gospodarczej, bowiem pod tym adresem znajdują się kancelaria prawna "[...] " oraz [...] S.A. Organ wskazał następnie, że z pisma Wydziału Budżetowo-Księgowego dla Dzielnicy [...] z [...] maja 2019 r. wynika, że budynek posadowiony na przedmiotowym gruncie ma powierzchnię [...] m2. Zatem, w ocenie organu, powierzchnia tego budynku jest na tyle niewielka, że wydaje się niemożliwe, aby na tej samej nieruchomości zamieszkiwali równocześnie jego właściciele. Tym bardziej, że w odwołaniu podniesiono, że budynek jest wykorzystywany na cele mieszkalne przez osobę fizyczną, czego dowodem jest umowa najmu, której nota bene do odwołania nie dołączono. W ocenie Kolegium, z powyższego wynika, że przedmiotowy budynek służy celom prowadzonej działalności gospodarczej, a nie celom mieszkalnym. Wobec powyższego, organ odwoławczy podzielił stanowisko Prezydenta, że w przypadku uzasadnionych wątpliwości nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyli L. Z. i B. Z. zarzucając mu: 1) naruszenie art. 218 § 1 i 2 k.p.a. polegające na niewłaściwym ich zastosowaniu przejawiającym się w nieuzasadnionym pozyskaniu danych z rejestru nieprowadzonego przez organ wydający zaświadczenie, a w konsekwencji nieuzasadnionej odmowie wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy zachodziły wszelkie okoliczności do jego wydania ponieważ organ dysponował niezbędnymi danymi wynikającym z prowadzonej przez ten organ ewidencji i rejestrów, przy równoczesnym braku okoliczności uzasadniających przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego; 2) niewłaściwe zastosowanie art. 71 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, bowiem przesłanki wynikające z tego przepisu nie były oraz nie mogły zostać w tym postępowaniu stwierdzone. Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta [...]. W uzasadnieniu skargi wskazali, że w sposób sprzeczny z danymi z ewidencji gruntów i budynków organy ustaliły, że dla spornej nieruchomości nie pozostaje aktualna przesłanka zabudowy mieszkalnej. W ocenie organu zaświadczeniowego, z prowadzonego przez Ministerstwo Sprawiedliwości Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że objęta wnioskiem nieruchomość stanowi siedzibę osób prawnych, a co za tym idzie utraciła z tego powodu charakter zabudowy mieszkalnej. Zdaniem skarżących, tego rodzaju działanie organu zaświadczeniowego stanowi w istocie wypaczenie specyfiki postępowania dotyczącego wydawania zaświadczenia, które jest uproszczonym i odformalizowanym postępowaniem o charakterze administracyjnym. Organ w pierwszej kolejności powinien opierać się na danych będących w jego posiadaniu i nie był w ogóle uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego lub prawnego, ponieważ nie istniały żadne okoliczności znane mu urzędowo lub też znajdujące się w jego ewidencji lub rejestrach, które uprawniałyby go aby działanie takie podjąć. Skarżący podnieśli, że sytuacja wyglądałaby inaczej gdyby organ wykazał, że kiedykolwiek stwierdzono, że objęta wnioskiem nieruchomość doznała zmiany przeznaczenia wpływającego na charakter zabudowy bądź też chociażby, że przedmiotowa nieruchomość objęta była kiedykolwiek postępowaniem przewidzianym w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a dotyczącym zmiany stawki opłaty za użytkowanie wieczyste opartym na stwierdzonej urzędowo zmianie funkcji budynku. W ocenie skarżących, samo zarejestrowanie pod danym adresem działalności gospodarczej, bądź też siedziby spółki prawa handlowego, nie wywołuje takich następstw, a w szczególności nie stanowi dowodu przeciwnego na okoliczność jawnego w rejestrze sposobu zabudowy nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2019 r. o odmowie wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], w prawo własności tej nieruchomości. Powodem odmowy wydania zaświadczenia było ustalenie, że znajdujący się na przedmiotowej nieruchomości budynek, przeznaczony według zapisów w ewidencji gruntów i budynków na cele mieszkalne, faktycznie wykorzystywany jest na cele prowadzonej działalności gospodarczej. Z prowadzonego przez Ministra Sprawiedliwości Krajowego Rejestru Sądowego wynika bowiem, że pod tym adresem znajdują się kancelaria prawna "[...] " oraz [...] Spółka Akcyjna. Wobec powyższego, organy uznały, że skoro posadowiony na gruncie budynek, przeznaczony na cele mieszkalne, służy faktycznie celom prowadzonej działalności gospodarczej, a nie celom mieszkalnym, to nie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności. Sąd powyższego stanowiska organów nie podziela. W art. 1 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 916), zwanej dalej "ustawą", zdefiniowano grunty objęte jej regulacją. Zgodnie z powołanym przepisem, przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub zabudowane na cele mieszkaniowe budynkami jedno lub wielorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Ponadto, zgodnie z art. 1a ustawy, jej przepisy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Przepisy ustawy przewidują również, że przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). Wydanie zaświadczenia następuje z urzędu lub na wniosek, o czym stanowi art. 4 ust. 2 ustawy. Z powyższego wynika, że w aspekcie procesowym do tego rodzaju postępowania znajdzie zastosowanie tryb, o którym mowa w art. 217 i 218 kpa. Tego rodzaju postępowanie ma charakter uproszczony i znacznie mniej sformalizowany niż ogólne postępowanie administracyjne kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. W sprawie o wydanie zaświadczenia nie chodzi o władcze rozstrzyganie o prawach, czy obowiązkach stron (zwłaszcza w kwestiach spornych), ale o potwierdzenie, na skutek żądania osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia, określonych faktów lub stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (np. z danych zawartych w aktach sprawy). W tym też zakresie organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, jeżeli jest to konieczne, może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (art. 218 kpa). Zatem, w tego rodzaju sprawach organ nie prowadzi w pełnym zakresie postępowania dowodowego i nie rozstrzyga jakichkolwiek sporów, lecz jedynie wyjaśnia, czy na podstawie danych którymi dysponuje, może potwierdzić fakty lub stan prawny. Z natury tego rodzaju postępowania wynika, że organ wydaje zaświadczenie w oparciu o dane, które znajdowały się w jego zasobach, bez ich przetwarzania. Organ nie może w tym trybie wywołać skutków kształtujących stosunki faktyczne i prawne. Postępowanie o wydanie zaświadczenia składa się z czynności o charakterze materialnotechnicznym zmierzających do wydania aktu o charakterze informacyjnym (zaświadczenia), a nie aktu o charakterze prawnokształtującym (decyzji). Z powyższego wynika, że obowiązkiem organu zaświadczeniowego jest wyłącznie sprawdzenie, w kontekście złożonego wniosku, danych znajdujących się w odpowiednich rejestrach (w rozpoznawanej sprawie: ewidencji gruntów i budynków). Zaświadczenie sprowadza się bowiem do prostego przeniesienia danych znajdujących się w posiadaniu organu uprawnionego do jego wydania. Organ zaświadczeniowy nie jest natomiast uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego, w toku którego ustala określony stan faktyczny oraz dokonuje odpowiedniej do tych ustaleń subsumpcji przepisów prawa materialnego. W szczególności, organ nie może badać, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, kwestii dotyczących faktycznego sposobu użytkowania spornego budynku czy ewentualnej samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z funkcji mieszkalnej na niemieszkalną, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia. Z poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń jednoznacznie wynika, że na objętej wnioskiem skarżących nieruchomości znajduje się budynek przeznaczony na cele mieszkalne, co potwierdza prowadzona przez organ ewidencja gruntów i budynków. W tej sytuacji uznać trzeba, że skarżący posiadają prawo użytkowania wieczystego gruntów, które zostały zabudowane na cele mieszkaniowe. W konsekwencji, w rozpoznawanej sprawie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo jej własności i tym samym brak było podstaw do odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia. Podsumowując, Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 4 ust. 1 i 4 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwe ustalenie przez organy, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe. W konsekwencji, konieczne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną Sądu przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. art. 145 § 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.