II OSK 1772/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. J. i E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 543/19 w sprawie ze skargi T. J. i E. J. na uchwałę Rady Gminy Swarzędz z dnia 25 kwietnia 2013 r. nr XLI/367/2013 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. J. i E. J. solidarnie na rzecz Gminy Swarzędz kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 4 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 543/19 oddalił skargę T. J. i E. J. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Gminy Swarzędz z 25 kwietnia 2013 r. nr XLI/367/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb Rabowice (dalej plany miejscowy). Zdaniem Sądu I instancji zaskarżony plan miejscowy nie jest dotknięty żadną z wad określonych w art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej upzp.) dających podstawę do stwierdzenia jego nieważności w zakresie statusu planistycznego terenów [...], [...], [...] oraz [...]. 2. Skarżący wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 upzp poprzez ustalenie dla działek nr [...][...][...] - obręb R., ujętych w części graficznej MPZP jako teren [...] o przeznaczeniu usługowo-produkcyjnym, co jest sprzeczne z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz (uchwalonego uchwałą Rady Gminy Swarzędz z 29 marca 2011 r., dalej Studium), przewidującego dla tego samego terenu - oznaczonego w części graficznej Studium jako teren oznaczony symbolem [...] - szczegółowe ustalenia, wskazujące na ograniczenie w zakresie modernizacji i adaptacji tego terenu wyłącznie na cele nieuciążliwych usług; 2) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 upzp poprzez brak określenia w zasadach zabudowy i zagospodarowania terenu [...] wymogu wprowadzenia pasów zieleni izolacyjnej oddzielającej te tereny od zabudowy mieszkaniowej lub wymogu zastosowania rozwiązań technicznych ograniczających występowanie uciążliwości na terenach mieszkaniowych, co jest sprzeczne z postanowieniami Studium, a mianowicie z wytycznymi zawartymi na stronie 42 Tomu II Studium - Kierunki; 3) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 upzp poprzez wyznaczenie terenów oznaczonych symbolami [...] i [...] jako terenów o autonomicznej funkcji usługowej, odrębnych od graniczących z nimi bezpośrednio terenów o funkcji mieszkaniowej, odpowiednio [...] i [...] w sytuacji, gdy tereny te winny być połączone tj. [...] z [...] oraz [...] z [...], a nadto tereny te winny łączyć funkcje usługowe i mieszkaniowe, co jest sprzeczne z postanowieniami Studium, które dla tych terenów przewidują występowanie funkcji mieszkaniowej i aktywizacji gospodarczej lub funkcji mieszkaniowej i usługowej równolegle; 4) art. 28 ust. 1 upzp poprzez dopuszczenie dla terenów [...] i [...] parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu pozwalających na duże nasycenie tego terenu zabudową. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 23250), dalej Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, gdyż skarżący zrzekli się rozprawy, a organ nie zażądał w ustawowym terminie przeprowadzenia rozprawy. 4.3. Pierwsze trzy zarzuty naruszenia prawa materialnego dotyczą zgodności ustaleń planu miejscowego ze studium. W tej materii należy wyjaśnić, że w ujęciu systemowym, w świetle art. 9 ust. 4 upzp, zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno postrzegać się jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Należy przy tym mieć na uwadze, że studium musi być odczytywane jako akt kierunkowy wskazujący na kierunki polityki w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, nie zaś jako dokument określający konkretne przeznaczenie określonych nieruchomości. 4.4. Mając powyższe na uwadze i przechodząc do oceny pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego ustalenia dla działek nr [...] [...] i [...] przeznaczenia usługowo-produkcyjnego ([...]), jako sprzecznego z postanowieniami Studium (symbol [...]), stwierdzić należy, że taka sprzeczność, która stanowiłaby podstawę do unieważnienia planu nie zachodzi. Kluczowe znaczenie dla oceny tej kwestii ma ta okoliczność, że w Studium jest to teren aktywizacji gospodarczej rozumiany jako tereny działalności związanej z produkcją, tereny magazynów i składów oraz tereny parków technologicznych, a także inkubatorów przedsiębiorczości itp. dopuszczona jest też lokalizacja usług (z pkt. 2.1.3 Studium). Tym samym przeznaczenie analizowanego terenu jako usługowo-produkcyjnego w sposób oczywisty jest zgodne z treścią studium. W pełni należy też należy zgodzić się z Sądem I instancji, że zapis Studium w odniesieniu do tego terenu mówiący o modernizacji istniejących zakładów na cele nieuciążliwych usług jest oczywistym błędem. Skoro bowiem teren ten był niezabudowany, to zapis mówiący o modernizacji istniejących zakładów nie mógł mieć dla niego w ogóle zastosowania. dla ustalenia jego przeznaczenia. 4.5. W kwestii drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego braku określenia w zasadach zabudowy i zagospodarowania terenu [...] wymogu wprowadzenia pasów zieleni izolacyjnej oddzielającej te tereny od zabudowy mieszkaniowej lub wymogu zastosowania rozwiązań technicznych ograniczających występowanie uciążliwości na terenach mieszkaniowych, stwierdzić należy, że w odniesieniu do terenu [...] nie występuje kolizją z funkcją mieszkaniową, która oznaczałaby konieczność wprowadzenia takiego pasa. Teren [...] został w planie miejscowym oddzielony od terenów mieszkaniowych pasem drogi publicznej oraz pasem terenu usługowego. Nie było zatem obowiązku wprowadzenia w planie miejscowym pasa zieleni izolacyjnej. W pełni należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w odniesieniu do tego terenu nie występuje skokowa zmiana przeznaczenia terenów mieszkaniowych i usługowo-produkcyjnych. Natomiast sama kwestia zabezpieczenia terenów sąsiednich przed negatywnym oddziaływaniem określonej inwestycji jest rozstrzygana w ramach postępowania poprzedzającego uzyskanie zgody budowlanej. 4.6. Nie doszło również do naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 upzp poprzez wyznaczenie terenów oznaczonych symbolami [...] i [...] jako terenów o autonomicznej funkcji usługowej, odrębnych od graniczących z nimi bezpośrednio terenów o funkcji mieszkaniowej, odpowiednio [...] i [...] w sytuacji, gdy tereny te winny być połączone tj. [...] z [...] oraz [...] z [...], a nadto tereny te winny łączyć funkcje usługowe i mieszkaniowe. To że Studium wskazuje, że dany obszar jest rozumiany jako tereny zabudowy mieszkaniowej z aktywizacją gospodarczą oraz z usługami, na których dominującą rolę pełni zabudowa mieszkaniowa, nie oznacza zakazu uszczegółowienia i oddzielenia przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinna od zabudowy usługowej w ramach danego obszaru studium. Błędne jest zatem stanowisko skarżących, że ustalenia studium dla obszarów [...] oraz [...] zawierają bezwzględny nakaz wprowadzania tylko terenów o funkcji mieszanej. Wręcz przeciwnie, konkretyzując wskazane zapisy studium dopuszczalne było odrębne ustalenie przeznaczenia mieszkaniowego i usługowego, co jest zresztą z punktu widzenia urbanistycznego racjonalne, ponieważ wskazuje gdzie dokładnie w ramach danego obszaru studium poszczególne funkcje mają być realizowane w planie. 4.7. Tym samym zarzuty naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust 4 upzp są niezasadne. 4.8. Ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej jest również oczywiście niezasadny, ponieważ wskazany jako podstawa kasacyjna art. 28 ust. 1 upzp nie wprowadza żadnych zasad dotyczących tego jak mają kształtować się parametry i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przy tym w skardze kasacyjnej przepis ten nie został on powiązany z żadną z norm, która zdaniem autora skargi kasacyjnej została istotnie naruszona. 4.9. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są więc niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.