II SA/Rz 1481/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Burmistrza [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Przedmiotem skargi A. Ż. (dalej w skrócie: "skarżąca") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] października 2019 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy postanowienia Burmistrza [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku. Kwestionowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu 22 sierpnia 2019 r. do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do jednorazowego świadczenia z tytułu urodzenia się żywego dziecka, u którego zdiagnozowano ciężkie i nieodwracalne upośledzenie albo nieuleczalną chorobę zagrażającą życiu, które powstały w prenatalnym okresie rozwoju dziecka lub w czasie porodu, na dziecko J. Ż. Pismem z dnia 11 września 2019 r. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] poinformował skarżącą, że wniosek został pozostawiony bez rozpoznania, z uwagi na jego złożenie z przekroczeniem terminu określonego w art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 4 listopada 2016 r. o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin "Za życiem" (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 473; dalej w skrócie: "u.z.ż."). W dniu 30 września 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do ww. świadczenia. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podała, że jej syn J. Ż. ur. [...] czerwca 2018 r. przez dłuższy czas nie był prawidłowo zdiagnozowany, dopiero badania genetyczne potwierdziły chorobę. Wyniki badań skarżąca otrzymała w dniu 16 lipca 2019 r., natomiast wniosek o ustalenie prawa do świadczenia złożyła w dniu następnym po wizycie u lekarza specjalisty, która miała miejsce w dniu 21 sierpnia 2019 r. Opóźnienie w złożeniu wniosku spowodował czas oczekiwania na wizytę u specjalisty, który wystawił stosowne zaświadczenie. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Burmistrz działając na podstawie art. 58 i 59 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 10 ustawy z dnia 4 listopada 2016 r. o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin "Za życiem" - odmówił skarżącej przywrócenia terminu. W uzasadnieniu postanowienia Burmistrz przedstawił stan faktyczny sprawy i zacytował treść przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] SKO utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia SKO wyjaśniło, że ustawodawca jednoznacznie określił w przepisach ustawy z dnia 4 listopada 2016 r. o wsparciu kobiet w ciąży i rodzin "Za życiem" warunki niezbędne do przyznania jednorazowego świadczenia. Wymagania te odnoszą się zarówno do kwestii medycznych (ciężkie i nieodwracalne upośledzenie albo nieuleczalna choroba zagrażająca życiu, które powstały w prenatalnym okresie rozwoju dziecka lub w czasie porodu), jak i procedury. Jednorazowe świadczenie przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka bez względu na dochód. Prawo do jednorazowego świadczenia ustala się na wniosek osób, o których mowa wyżej. Wniosek o wypłatę jednorazowego świadczenia składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka. Wniosek złożony po terminie pozostawia się bez rozpoznania. SKO wyjaśniło, że uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Termin określony w art. 10 ust. 4 ww. ustawy jest terminem prawa materialnego i w związku tym nie może on ulec przedłużeniu. Nie stosuje się też do niego reguł dotyczących terminów procesowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie przyjmuje się, że w stosunku do materialnoprawnych terminów wyłączona jest możliwość zastosowania art. 58 i 59 k.p.a., a tym samym wyłączenie to dotyczy także przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ustalenie prawa do jednorazowego świadczenia z tytułu urodzenia się żywego dziecka, u którego zdiagnozowano ciężkie i nieodwracalne upośledzenie albo nieuleczalną chorobę zagrażającą życiu, które postało w prenatalnym okresie rozwoju dziecka lub w czasie porodu. W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie SKO domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie zmiany decyzji poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że pomimo iż lekarz neurolog już podczas pierwszej wizyty w dniu 22 marca 2019 r. wskazał na możliwość istnienia nieuleczalnej choroby u jej syna, to jednak bez przeprowadzenia specjalistycznych badań oraz w konsekwencji uzyskania stosownej dokumentacji medycznej, skarżąca nie mogła złożyć wniosku o przyznanie świadczenia. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem postanowienia organów obu instancji opierają się na wadliwym założeniu, że termin określony w art. 10 ust. 4 u.z.ż. ma charakter materialny. W pierwszej kolejności Sąd zaznacza, że w pełni zgadza się z ogólnymi tezami prezentowanymi przez organy, że terminy o charakterze materialnym nie są objęte instytucją przywrócenia terminu z art. 58 i 59 K.p.a. Z tytułu urodzenia dziecka, u którego zdiagnozowano ciężkie i nieodwracalne upośledzenie albo nieuleczalną chorobę zagrażającą jego życiu, które powstały w prenatalnym okresie rozwoju dziecka lub w czasie porodu przysługuje jednorazowe świadczenie w wysokości 4000 zł. – art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.z.ż. Beneficjentem świadczenia jest matka lub ojciec dziecka, opiekun prawny albo opiekun faktyczny dziecka. Świadczenie przysługuje bez względu na wysokość dochodu – art. 10 ust. 2 u.z.ż. Warunkiem materialnym przyznania świadczenia jest potwierdzenie, że dziecko cierpi na ciężkie i nieodwracalne upośledzenie albo nieuleczalną chorobę zagrażającą życiu, które powstały w prenatalnym okresie rozwoju dziecka lub w czasie porodu. Przedmiotowego potwierdzenia dokonuje zaświadczeniem lekarz ubezpieczenia zdrowotnego, w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, posiadający specjalizację II stopnia lub tytuł specjalisty w dziedzinie: położnictwa i ginekologii, perinatologii, neonatologii, neurologii dziecięcej, kardiologii dziecięcej lub chirurgii dziecięcej – art. 4 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 1 u.z.ż. Stosownie do treści art. 10 ust. 4 u.z.ż. wniosek o wypłatę jednorazowego świadczenia składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka. Wniosek złożony po terminie pozostawia się bez rozpoznania. Co do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie ma sporu. Pewnym jest, że syn skarżącej urodził się w dniu [...] czerwca 2018 r. Syn był diagnozowany, co nie przekładało się na stanowcze ustalenia co do jego stanu zdrowia. Po wizycie u neurologa dziecięcego został skierowany do poradni genetycznej, w której pierwsza wizyta odbyła się dnia 22 marca 2019 roku. Kolejna wizyta miała miejsce w dniu 5 czerwca 2019 roku, wtedy też pobrano krew do badań. Wyniki potwierdzające diagnozę, że syn skarżącej cierpi na [...] skarżąca otrzymała w dniu 16 lipca 2019 roku. Dysponując wynikami skarżąca umówiła się na wizytę u neurologa dziecięcego w najszybszym możliwym terminie – 21 sierpnia 2019 roku. W tym też dniu lekarz wystawił zaświadczenie wymagane do uzyskania jednorazowego świadczenia. Skarżąca wniosek o świadczenie złożyła w dniu następnym, to jest w dniu 22 sierpnia 2019 roku. Po pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z uwagi na uchybienie 12-miesięcznego terminu, skarżąca wniosła o jego przywrócenie ilustrując okoliczności, w jakich doszło do zdiagnozowania stanu zdrowia syna. Podstawą odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o świadczenie było stwierdzenie, że termin ten ma charakter materialny, a zatem, w razie jego uchybienia, uprawnienie do uzyskania świadczenia wygasa. Nie kwestionując stanu faktycznego sprawy, Sąd przyjmuje, że 12-miesięczny termin na złożenie wniosku o przyznanie jednorazowego świadczenia, o którym mowa w art. 10 ust. 4 u.z.ż. nie jest terminem prawa materialnego, lecz prawa procesowego. Podstawowa cecha dystynktywna, pozwalająca na rozróżnienie terminu prawa materialnego od terminu prawa procesowego sprowadza się do odmiennych skutków uchybienia każdego z tych terminów. Uchybienie terminu prawa materialnego skutkuje wygaśnięciem praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Uchybienie terminu procesowego powoduje, że nieterminowa czynność procesowa nie wywiera oczekiwanych skutków na gruncie postępowania administracyjnego. Uchybienie terminu materialnego jest definitywne, termin taki nie podlega przywróceniu. Uchybienie terminu procesowego może natomiast zostać konwalidowane w ramach instytucji przywrócenia terminu przewidzianej w art. 58 i 59 K.p.a. – szerzej zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r., V SA 708/99. Podać trzeba, że ustalenie, czy konkretny termin ma charakter materialny, czy też procesowy niejednokrotnie nie jest oczywiste i może nastręczać trudności. Na gruncie analizowanej sprawy Sąd przyjął, że 12-miesięczny termin do złożenia wniosku o przyznanie jednorazowego świadczenia nie ma charakteru materialnego, albowiem nie jest to termin na ukształtowanie stosunku prawnego pomiędzy beneficjentem świadczenia – skarżącą – a państwem. Zdaniem Sądu, uprawnienie do jednorazowego świadczenia powstaje w momencie urzeczywistnienia się przesłanek wskazanych w art. 10 ust. 1 u.z.ż., to jest: urodzenia się dziecka żywego i uzyskania zaświadczenia o jego chorobie lub upośledzeniu oraz okresie ich powstania. Potwierdza to pośrednio treść art. 10 ust. 1 u.z.ż., gdzie stwierdzono, że "Z tytułu urodzenia się żywego dziecka, posiadającego zaświadczenie, o którym mowa w art. 4 ust. 3, przyznaje się (...) jednorazowe świadczenie." Z kolei w ust. 3 art. 10 u.z.ź. mowa jest o tym, że prawo do jednorazowego świadczenia "ustala się" na wniosek. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "ustala" dowodzi tego, że decyzja w tym przedmiocie ma charakter deklaratoryjny. Nie kształtuje ona stosunku prawnego, którego treścią jest uprawnienie do przedmiotowego świadczenia, lecz potwierdza w sposób wiążący, że taki stosunek już istnieje i ma taką właśnie treść. Decyzja deklaratoryjna w istocie jedynie "uwalnia" skutek prawny powstały ex tunc z mocy prawa. Decyzyjne ustalenie/potwierdzenie prawa do świadczenia jednorazowego jest niezbędne do jego wypłaty, a nie do jego powstania. Należy bowiem z całą mocą podkreślić, że w art. 10 ust. 4 u.z.ż. zakreślono termin do złożenia wniosku "o wypłatę świadczenia". Kolejnym argumentem wspierającym dotychczasowe wnioski jest określony przez ustawodawcę w art. 10 ust. 4 u.z.ż. skutek uchybienia 12-miesięcznego terminu na złożenie wniosku o wypłatę jednorazowego świadczenia. W zdaniu drugim powołanego przepisu przesądzono, że wniosek spóźniony pozostawia się bez rozpoznania. W ocenie Sądu tak określona reakcja na spóźniony wniosek ma charakter czysto procesowy, albowiem nie skutkuje pozbawieniem prawa do świadczenia, lecz pozbawieniem skuteczności wniosku o jego wypłatę. Pozostawienie bez rozpoznania spóźnionego wniosku o wypłatę jednorazowego świadczenia w oparciu o art. 10 ust. 4 "Ustawy za Życiem" odnosi się nie do samego prawa do tego świadczenia, lecz do skuteczności zainicjowania postępowania administracyjnego, w którym prawo to ma zostać decyzyjnie potwierdzone i następnie wypłacone. Pozbawienie skuteczności czynności procesowej, jaką jest spóźniony wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego potwierdza wcześniejszą tezę, iż termin z art. 10 ust. 4 u.z.ż. jest terminem prawa procesowego. Konsekwencją przedstawionej oceny jest teza, że: Przewidziany treścią art. 10 ust. 4 Ustawy za Życiem dwunastomiesięczny termin na złożenie wniosku o wypłatę jednorazowego świadczenia z tytułu urodzenia dziecka, u którego zdiagnozowano ciężkie i nieodwracalne upośledzenie albo nieuleczalną chorobę zagrażającą jego życiu, które powstały w prenatalnym okresie rozwoju dziecka lub w czasie porodu ma charakter procesowy, w związku z czym może podlegać przywróceniu na podstawie art. 58 i art. 59 K.p.a. Pogląd o materialnoprawnym charakterze terminu z art. 10 ust. 4 u.z.ż. w wielu stanach faktycznych, gdy diagnostyka chorego dziecka byłaby długa, uniemożliwiałby jego rodzicom skorzystanie z jednorazowego świadczenia, co z przyczyn oczywistych byłoby nie do pogodzenia z systemowymi wartościami konstytucyjnymi. W granicach niniejszej sprawy Sąd nie jest uprawniony do rozstrzygania o zasadności wniosku skarżącej o przywrócenie terminu, co wobec oczywistości i bezsporności okoliczności faktycznych sprawy i tak byłoby zbędne. Z wyłożonych względów Sąd skargę uwzględnił. Organy naruszyły przepisy prawa procesowego poprzez ich błędną wykładnię, co niewątpliwie przełożyło się na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej organy uwzględnią wyrażone przez Sąd oceny.