II SA/Rz 117/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2020 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. B. kwotę 905 zł /słownie: dziewięćset pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: "WINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] października 2015r. znak: [...], nakładające na J. B. ( dalej: "skarżącego") grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 27.941,55 zł + koszty egzekucyjne w wysokości 68,00 zł i jednocześnie nakładające grzywnę w kwocie 30. 071,87 zł. W podstawie prawnej postanowienia powołano art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2018r. poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 4 i 5, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2019r. poz. 1438 ze zm.; dalej: "u.p.e.a."). Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: decyzją z dnia [...] lutego 2014r. znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta nakazał skarżącemu oraz J.O., wykonać rozbiórkę budynku zlokalizowanego na działkach nr 1047 i 1049/2 obr. [...] położonych przy ul. K. w R. oraz uporządkować teren po rozbiórce. Decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2014r. znak: [...], WINB uchylił w/w decyzję organu I instancji w całości i jednocześnie nakazał: J. B. wykonać rozbiórkę części budynku zlokalizowanej na działce nr 1047 obr. [...] położonej przy ul. K. w R., J.O. wykonać rozbiórkę części budynku zlokalizowanej na działce nr 1049/2 obr. [...] położonej przy ul. K. w R., uporządkować teren po rozbiórce, wyznaczając termin na wykonanie prac od 31 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. Skarżącemu doręczono upomnienie z dnia 20 lipca 2015r. znak: [...]. Wobec niezastosowania się przez zobowiązanego do treści upomnienia, w dniu 14 października 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta wystawił tytuł wykonawczy kierując go do egzekucji. Postanowieniem z tego samego dnia nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, w wysokości 27.941,55 zł + koszty egzekucyjne w wysokości 68,00 zł. Na w/w postanowienie skarżący złożył zażalenie, wnosząc o stwierdzenie jego nieważności, ewentualnie uchylenie w całości. Zarzucił: 1) prowadzenie egzekucji bez tytułu wykonawczego, podnosząc że otrzymany przez niego tytuł wykonawczy nie zawiera adnotacji "odpis tytułu wykonawczego", 2) ustalenie grzywny w sposób dowolny i nie przystający do stanu faktycznego sprawy, poprzez niedokładane dokonanie pomiarów, 3) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Rozpoznając zażalenie od powyższego postanowienia WINB nie podzielił zarzutów odwołania. Uchylając postanowienie organu I instancji dokonał jedynie korekty wysokości nałożonej grzywny powołując się przy tym na treść art 121 § 5 u.p.e.a. i wynikający z treści tego przepisu sposób obliczania grzywny. Wyjaśnił, że w dniu nakładania grzywny zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie ceny za 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2015 r.( Dz. Urz. GUS z dnia 27 sierpnia 2015 r., poz. 34), wynosiła ona 4066 zł. Na podstawie komunikatu Prezesa GUS z dnia 21 listopada 2019 r. w sprawie ceny za 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2019 r. ( Dz. Urz. GUS z dnia 22 listopada 2019 r. poz. 56) wynosiła 4376 zł. Przy ustalaniu wysokości grzywny organ II instancji uwzględnił wyższą cenę, przewidzianą w obowiązującym na dzień wydania decyzji Komunikacie Prezesa GUS. W skardze do Sądu skarżący zarzucił naruszenie: - art 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez nałożenie grzywny w sytuacji, gdy została spełniona przesłanka do umorzenia postępowania – samoistne zawalenie się obiektu - art 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a. poprzez nałożenia obowiązku dokonania rozbiórki w określonym terminie w sytuacji gdy decyzja rozbiórkowa nie przewiduje żadnych terminów, -rażące naruszenie art 139 w zw. z art 144 k.p.a. i art 18 u.p.e.a. oraz art 121 § 4 u.p.e.a. poprzez obejście zakazu reformationis in peius, - zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z przepisami prawa tj. art 7 k.p.a. w zw. z art 18 u.p.e.a., w tym prawidłowego ustalenia powierzchni podlegającego rozbiórce obiektu. Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz.2167 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 zwana dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Skarga okazała się uzasadniona w zakresie w jakim skarżący zarzucał naruszenie zakazu reformatio in peius. Zaskarżonym postanowieniem WINB działając między innymi na podstawie art 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił postanowienie organu I instancji nakładające na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 27.941,55 zł i nałożył grzywnę w kwocie 30.071,87 zł, z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w odpisie tytułu wykonawczego z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Wyartykułowany w przepisie art 139 k.p.a. zakaz reformatio in peius oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się. Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz reformatio in peius ma niewątpliwie zastosowanie w przypadku decyzji określonych w art 138 § 1 pkt 2 zdanie 1 k.p.a., a więc w sytuacji gdy organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję/postanowienie w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, czyli wydaje nową decyzję merytoryczną, poprzedzoną w miarę potrzeby uzupełniającym postępowaniem dowodowym ( art 136 k.p.a.), jak było w niniejszej sprawie. ( tak w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98 wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawie orzeczenia.nsa.gov.pl) . Stanowisko to znajdzie oczywiście zastosowanie do postanowień nakładających grzywnę w celu przymuszenia. Organ II instancji uchylając postanowienie I instancji nie może orzec o wyższym wymiarze grzywny. Bez wpływu na nie pozostaje również zmiana wysokości ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego określonej zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego obowiązującego w dacie wydawania postanowienia. W takiej sytuacji organ egzekucyjny zgodnie z art 139 k.p.a. w zw. z art 18 u.p.e.a. nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się (...), nie jest uprawniony do zmiany wysokości nałożonej na stronę grzywny celem przymuszenia. ( tak też w wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1249/08 ). W niniejszej sprawie jedyną podstawą uchylenia i zmiany postanowienia organu I instancji była zmiana wysokości ceny użytkowej m² stanowiąca podstawę ustalenia wysokości grzywny – art 121 § 5 u.p.e.a., na niekorzyść odwołującego. Powyższe uchybienie stanowiło wyłączną przyczynę uchylenia zaskarżonego do Sądu postanowienia. Pozostałe zarzuty okazały się bezpodstawne. Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte na podstawie decyzji WINB z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]. Skarżącemu doręczono upomnienie z dnia 20 lipca 2015 r., w którym wezwano go do wykonania nałożonego decyzją obowiązku w terminie 7 dni od daty doręczenia upomnienia. W dniu 14 października 2015 r. wystawiono tytuł wykonawczy. Przeprowadzone w dniu 3 grudnia 2019 r. czynności kontrolne potwierdziły, że obowiązek wynikający z egzekwowanej decyzji nadal istnieje, nie został wykonany. Stwierdzono, że na części budynku zlokalizowanej na działce nr 1047 obr. 211 pozostał fragment podmurówki tj. 2 warstwy pustaków i 4 słupy stalowe, teren nie został uporządkowany. Odnosząc się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego wskazać należy, że wprawdzie z art. 119 § 2 u.p.e.a. wynika, że grzywna w celu przymuszenia powinna być nakładana jako ostateczny środek egzekucyjny, po wyczerpaniu możliwości stosowania innych środków egzekucyjnych, to jednak art. 122 § 2 pkt 2 in fine u.p.e.a. stanowi, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy najpierw powinna zostać nałożona grzywna w celu przymuszenia, a następnie powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. W sprawach tego rodzaju nie można zatem kwestionować zastosowania grzywny w celu przymuszenia, twierdząc, że jest ona zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym oraz że w pierwszej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze. Grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym jest bez wątpienia środkiem mniej uciążliwym niż pozostałe środki egzekucyjne stosowane w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, które są środkami zaspokajającymi. ( Marek Przybysz Komentarz do postępowania egzekucyjnego w administracji). Nieuzasadniony jest zarzut skarżącego dotyczący nieprawidłowego ustalenia powierzchni budynku podlegającego rozbiórce, poprzez postawienie zarzutu nieustalenia przebiegu granicy przez budynek. W myśl art. 121 § 5 u.p.e.a.: "wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonego przez Prezesa GUS". Zmiennymi decydującymi o wysokości grzywny są: powierzchnia zabudowy, objęta nakazem przymusowej rozbiórki oraz ustalona cena 1m² powierzchni użytkowej budynku. Brak jest w związku z tym podstaw do tego by uzależniać wysokość grzywny od powierzchni "istniejącej" zabudowy budynku. Nie przewidział tego ustawodawca i nie można nakładać na organy egzekucyjne dodatkowego obowiązku ustalania w jakiej części budynek został już rozebrany w dniu orzekania o grzywnie w celu przymuszenia. ( wyrok NSA z dnia 1 lica 2015 r., sygn. akt II OSK 2896/13). Ponadto z art. 7 § 2 u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zatem z tego przepisu nie wynika obowiązek ani nawet uprawnienie organu do modyfikacji określonego w przepisie szczególnym jakim jest art. 121 § 5 u.p.e.a. środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Bezzasadne jest w związku z tym stawianie zarzutów dotyczących nieprawidłowego ustalenia powierzchni podlegającej rozbiórce części obiektu. Organ w tym zakresie związany jest ustaleniami decyzji nakazującej rozbiórkę. W spawie aktualne pozostały ustalenia z dnia 14 października 2015 r. dotyczące podlegającej rozbiórce powierzchni budynku: 6,98x 4,85x 7,19x 4,87. Nie może również odnieść oczekiwanego przez skarżącego rezultatu umorzenia postępowania egzekucyjnego, podnoszona przez niego okoliczność samowolnego zawalenia się budynku. Jak już wskazano czynności kontrolne wykazały, że rozbiórka nie została przeprowadzona, nadal istnieje część budynku podlegająca rozbiórce, a organ związany jest powierzchnią budynku określoną w rozbiórce. Nie ma także racji skarżący twierdząc, że wobec braku legalnej definicji rozbiórki brak jest podstaw do przyjęcia, że rozbiórka nie została wykonana. Według skarżącego: "budynek został rozebrany samoczynnie – zawalił się, a fragmenty podmurówki w postaci dwóch rzędów pustaków na ścianach bocznych oraz cztery kątowniki mają służyć zabezpieczaniu przed rozsypywaniem się materiałów na trawnik, kątowniki zaś do umocowania plandeki zabezpieczającej pozostały materiał przed opadami, ponieważ jest on wartościowy i nadaje się do wykorzystania jako kruszywo". Wykonanie nakazu rozbiórki polega na całkowitym usunięciu obiektu. W związku z powyższym próba uchylenia się od obowiązku wykonania rozbiórki poprzez pozostawienie na działce elementów służących realizacji ewentualnego, kolejnego budynku, z przyczyn oczywistych nie może zostać uznana za zasadną. Nie spełnia ona wymogów rozbiórki w postaci całkowitego unicestwienia obiektu, przywrócenia stanu sprzed budowy. Z tych samych powodów jako nieuzasadniony należało ocenić zarzut nieprawidłowego nałożenia zaskarżonym postanowieniem obowiązku uporządkowania terenu po rozbiórce. Obowiązek ten wynikał z decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki - pkt 3 i był konsekwencją stanowiącego podstawę prawną orzeczonej rozbiórki, art 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem: "jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia". W świetle brzmienia tego przepisu za bezzasadne uznać należało kwestie nałożenia na skarżącego tego obowiązku, jak też terminu jego wykonania. Ponadto na podstawie art 122 § 2 u.p.e.a postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Na rozstrzygniecie nie może mieć również wpływu podnoszony przez skarżącego zarzut nie zamieszczenia adnotacji "odpis tytułu wykonawczego". Ewentualne uchybienie obowiązkowi zamieszczenia tej adnotacji z art 26b § 1 u.p.e.a. nie powoduje wadliwości przeprowadzonej egzekucji w sytuacji gdy przekazany dokument odpowiada treści tytułu wykonawczego, a co do tego nie było wątpliwości . Podsumowując Sąd uchylił zaskarżone postanowienie wyłącznie z powodu naruszenia zakazu reformatio in peius na podstawie art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji uwzględni zaprezentowaną przez Sąd wykładnię.