IV SAB/Po 31/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 04 marca 2020 r. sprawy ze skargi R. O. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie przebudowy budynku inwentarskiego oraz budowy wiaty 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do załatwienia sprawy R. O. zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2018 r. i to w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 4. stwierdza, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 5. w pozostałym zakresie skargę oddala; 6. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego R. O. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. O. (dalej również: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w przedmiocie legalności przebudowy budynku inwentarskiego oraz budowy wiaty na działce nr [...] w m. [...]. Skarżący wniósł o: 1. uwzględnienie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB i zobowiązanie go do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez Sąd terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez WWINB w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 ppsa), 2. stwierdzenie, że PINB dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 ppsa), 3. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa), 4. przyznanie od PINB na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości polowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa (art. 149 § 2 ppsa), 5. zasądzenie od PINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie [...]zł [wynagrodzenia pełnomocnika [...] zł (1x stawka minimalna), kosztów sądowych - wpisu [...] zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej [...] zł). W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że po prawomocnym uchylającym wyroku WSA w Poznaniu z dnia [...].12.2018 r., sygn. akt IV SA/Po [...], WWINB decyzją z dnia [...].07.2019 r. uchylił decyzję PINB w G. z [...].07.2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu [...].09.2019 r. skarżący wniósł ponaglenie z związku z niezałatwieniem sprawy w terminie. W dniu [...].09.2019 r. PINB wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania. W wyniku złożonego przez Skarżącego zażalenia WWINB postanowieniem z dnia [...].10.2019 r. uchylił postanowienie PINB o zawieszeniu postępowania. W ocenie Skarżącego po otrzymaniu w/w postanowienia, PINB w G. winien bez zbędnej zwłoki sprawę załatwić, bowiem postepowanie toczy się w istocie od dnia [...].04.2018 r., czyli 1,5 roku. Jednakże PINB w G. nie podjął nawet próby załatwienia sprawy tylko od razu wystosował zawiadomienie o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia [...].11.2019 r. W kolejnym zawiadomieniu z [...].11.2019 r., wyznaczono nowy termin do [...].01.2020 r. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w związku ze skomplikowanym charakterem prowadzonego postępowania administracyjnego oraz koniecznością dokładnej analizy całości akt sprawy przedmiotowe postepowanie zostanie zakończone najpóźniej do [...] stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.- dalej: p.p.s.a. ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne zostały powołane do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a powołanego paragrafu. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego - Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Skarżący wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a. bowiem wniesienie skargi sądowej poprzedził ponagleniem na organ powiatowy do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w przedmiocie legalności przebudowy budynku inwentarskiego oraz budowy wiaty na działce nr [...] w m[...]. Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej skargi wskazać najpierw należy, że pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wyjątkowo, w przypadku, gdy załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie rozstrzygnięcia powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (35 § 3 k.p.a.). Stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne w razie uwzględnienia skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] marca 2015 r., sygn. akt II FSK [...], dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku wniesienia skargi do sądu po wydaniu decyzji (postanowienia) ten podstawowy cel skargi nie może być już osiągnięty. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jeżeli organ wydał decyzję przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. Celem skargi na bezczynność nie jest bowiem samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] września 2015 r., sygn. akt VII SAB/Wa [...], Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Po [...], dostępne jw.). Mając zatem na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy, wskazać przyjdzie, że w przedmiotowej sprawie mamy bezsprzecznie do czynienia z bezczynnością organu, albowiem organ pomimo kilkukrotnego przedłużania terminu do załatwienia sprawy, nadal nie wydał decyzji. Akta administracyjne dotyczące kontrolowanego postępowania potwierdziły również, że organ I instancji prowadził czynności procesowe przewlekle. Rozpoznając skargę w tym zakresie wyjaśnić najpierw należy, że pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przepis art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., formułując definicję przewlekłości stanowi, że dochodzi do niej, kiedy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje więc wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] września 2019 r., sygn. akt II SAB/Bd [...] – dostępny jw.). W rozpoznawanej sprawie WWINB decyzją z dnia [...].07.2019 r. uchylił decyzję PINB w G. z [...].07.2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dopiero po wniesieniu ponaglenia przez Skarżącego, po upływie ponad miesiąca, PINB w dniu [...].09.2019 r. wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania. WWINB postanowieniem z dnia [...].10.2019 r. uchylił postanowienie PINB o zawieszeniu postępowania. Poza przeprowadzeniem przez PINB kontroli przedmiotowej nieruchomości w dniu [...].11.2019 r. oraz zwróceniem się z pismem do Burmistrza Miasta P. ., organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Natomiast pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. zawiadomił strony o ponownym przedłużeniu terminu do zakończenia postępowania. Organ podczas postępowania zwlekał z podjęciem czynności procesowych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie Podkreślić przy tym należy, że w toku postępowania administracyjnego jedną z podstawowych zasad jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Nie uległo wątpliwości Sądu, że organ naruszył normy dotyczące terminu rozpatrzenia sprawy administracyjnej zawarte w art. 35 k.p.a., wielokrotnie przedłużając termin do załatwienia sprawy i podejmując czynności w znacznych odstępach czasu. Podkreślić ponadto należy, że organ, dokonując przedłużenia postępowania, powoływał się jedynie na "skomplikowany charakter sprawy", nie wskazując jakie konkretnie czynności winny być wykonane w sprawie, jaki jest ich zakres i związek z rozpoznawanym wnioskiem. Pomimo wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy żaden z nich przez organ nie został dotrzymany, co może wskazywać, że organ tak naprawdę nie wiedział jaki jest potrzebny zakres postępowania dowodowego w sprawie. Zauważyć należy, że ustanowiona w art. 36 k.p.a. możliwość przedłużania terminu załatwienia sprawy ma charakter wyjątkowy i nie powinna być przez organy nadużywana. Postępowanie organu I instancji przeczyło dyspozycji art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), ale również zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a., realizującej się poprzez m.in. informowanie stron o przewidywanym zakresie i terminach czynności postępowania wyjaśniającego i wywiązywanie się z tych deklaracji oraz przestrzeganie terminów załatwienia sprawy (vide - Wegner J. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Chróścielewski W. (red.), Kmieciak Z. (red.), publ. Wolters Kluwer Polska 2019). W reasumpcji stwierdzić należy, że postępowanie przed organem I instancji prowadzone było przewlekle i organ dopuścił się bezczynności. Bezczynność i przewlekłość ze względu na ich skalę - mają charakter rażący. Należy tu wziąć pod uwagę fakt, że sprawa z wniosku Skarżącego, pomimo upływu ponad 1,5 roku nadal nie została zakończona. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przewlekłość ma charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należy uznawać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Zdaniem Sądu takie właśnie rażące opóźnienia w kontrolowanym postępowaniu wystąpiły, przy czym do wniosku tego prowadzi zarówno szczegółowa analiza kolejno podejmowanych czynności organu (podejmowanie czynności w odstępach miesięcznych – i więcej – pomiędzy nimi), jak i wielokrotne przedłużanie terminu do zakończenia postępowania pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego wytłumaczenia. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punktach 1-4 sentencji, zobowiązując jednocześnie organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd wskazuje, że zastosowanie tych środków przez sąd ma charakter fakultatywny. Sąd rozpatrujący sprawę nie dopatrzył się okoliczności, które miałyby uzasadniać przyznanie omawianego świadczenia, tym bardziej, że Skarżący nie wykazał skutecznie, że z faktu oczekiwania na wydanie decyzji przez ten okres poniósł jakąkolwiek szkodę. W tej sytuacji, Sąd wniosek w tym zakresie oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 5 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), a orzeczenie w tym zakresie zawarto w pkt 6 sentencji wyroku.