II SA/Gd 460/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi D. V. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru z dnia 8 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę. D.V. wniosła skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 8 maja 2019 r. utrzymującą mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 października 2018 r. stwierdzającą wykonanie obowiązku określonego w decyzji [..] z 6 sierpnia 2012 r., to jest wykonanie obowiązku doprowadzenia w terminie do 30 września 2013 r. obiektu budowlanego położonego na działce nr [..] do stanu zgodnego z przepisami prawa, poprzez zamurowanie wszystkich otworów okiennych i drzwiowych od strony granicy z działką nr [..] przy ulicy L. w S. należącej do J. W. i J. W. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy: J. W. był inwestorem robót budowlanych związanych z budową i rozbudową warsztatu elektrycznego na pomieszczenia mieszkalne usytuowanego w północnej części działki nr [..] przy ul. L. w S. Właścicielami w/w działki jest J. W. oraz J. W. Przedmiotowy budynek znajduje się w odległości od 0,5m do 2,5m od granicy z działką nr [..], należącą do D. V. W/w roboty budowlane J. W. wykonał w 2001 roku samowolnie. W konsekwencji organ I instancji wdrożył procedurę określoną w art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Decyzją z 6 sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. W. - inwestorowi robót budowlanych związanych z budową i rozbudową warsztatu elektrycznego usytuowanego w północnej części należącej do niego i J. W. działki nr [..] przy ul. L. w S., w odległości od 0,5 m do 2,5 m od granicy z działką nr [..] oraz przebudową warsztatu elektrycznego na pomieszczenia mieszkalne - wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez: zamurowanie wszystkich otworów okiennych i drzwiowych wykonanych w północnej ścianie budynku, oddalonej od 0,5 m do 2,5 m od granicy z działką nr [..], należącą do skarżącej - D. V., rozbiórkę zadaszenia nad wejściem od strony północnej do przedmiotowego budynku, w terminie do dnia 30.10.2012 roku. W trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 19 czerwca 2013 r. utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożonego obowiązku i uchylił w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku z wyznaczonym terminem do dnia 30 września 2013 r. Wyrokiem sygn. akt II SA/Gd 204/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem sygn. akt II OSK 1726/17 z 6 kwietnia 2018 r. oddalił skargę kasacyjną J. W. na przedmiotową decyzję. Zatem decyzja nakładająca obowiązki stała się prawomocna. W związku z powyższym po zwrocie akt z sądu organ I instancji pismem z 27 lipca 2018 r. zawiadomił zobowiązanego J. W. o kontroli wykonania decyzji. W dniu 6 września 2018 r. organ I instancji przeprowadził oględziny na działce nr [..], przy ul. L. w S., ustalając, że otwór drzwiowy został zamurowany bloczkami gazobetonowym gr. 24 cm (co stwierdzono od wewnątrz budynku) i z zewnątrz docieplony. Nie dokonano rozbiórki zadaszenia nad zamurowanym wejściem do budynku. Natomiast wszystkie trzy otwory okienne zostały już przygotowane do wyciągnięcia okien, jednak roboty zostaną wykonane za dwa lub trzy tygodnie, co wynika z faktu, że zostały zamówione materiały niezbędne do wykonania tych prac i obecnie jeszcze nie zostały dostarczone. J. W. wyjaśnił, że po konsultacji z mgr inż. Ł. Ś. posiadającym uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi i projektowania ustalono, że zamurowanie otworów okiennych będzie wykonane z materiałów murowych niepalnych o odporności RE60 (np. pustak, cegły) lub pustaków szklanych o odporności minimum E30. W dniu oględzin przedstawiono opinię techniczną z dnia 31.08.2018 roku wykonaną przez Ł. Ś., z której wynika, że dopuszczalne jest zastosowanie przy zamurowaniu otworów okiennych pustaków szklanych o klasie E30. Następnie w dniu 2 października 2018 roku, po uzyskaniu telefonicznej informacji o zamurowaniu otworów okiennych organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne stwierdzając, że zobowiązany dokonał rozbiórki zadaszenia, a wszystkie trzy otwory okienne zostały zamurowane pustakami szklanymi tzw. luksferami, jednakże w każdym z trzech zamurowanych otworów zamontowano małe otwierane przeszklone okienka. W dniu 30 października 2018 r. organ I instancji ponownie udał się na teren nieruchomości usytuowanej przy ul. L. w S. i stwierdził, że zobowiązany wykonał wszystkie roboty budowlane określone w decyzji. Następnie decyzją z 31 października 2018 r. zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdził wykonanie obowiązku określonego w decyzji z 6 sierpnia 2012 r. Rozpoznając wniesione przez D. V. odwołanie organ odwoławczy wyjaśnił, że na etapie postępowania odwoławczego dotyczącego decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 51 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do badania zasadności decyzji jej poprzedzającej, tj. wydanej w trybie przepisów art. 51 ust. 1 pkt. 2 tej ustawy. Przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane postępowanie organu nadzoru budowlanego ogranicza się jedynie do sprawdzenia, czy zobowiązani wykonali, w ustalonym terminie, nałożony uprzednio, w trybie przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 2 tej ustawy obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane strony postępowania mogą kwestionować jedynie to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, strona nie może natomiast w odwołaniu tym podnosić zarzutów w stosunku do wcześniej wydanej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2, od której służyły środki zaskarżenia - odwołanie, skarga do sądu administracyjnego (por. Prawo budowlane, Komentarz, pod redakcją A. Glinieckiego, LexisNexis, Warszawa 2012, wydanie l,s. 496-497). Dodał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że w sytuacji potwierdzenia wykonania robót nałożonych decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt. 1 tej ustawy, czyli o wykonaniu obowiązku. Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oznacza zakończenie postępowania "naprawczego" i załatwienie sprawy, co do istoty w rozumieniu przepisów art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Decyzja wydawana na tej podstawie nie jest decyzją uznaniową, lecz wynikającą wprost z przepisów ustawy. Organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do jej podjęcia w każdym przypadku stwierdzenia wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z akt sprawy J.W. wykonał w całości nałożony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązek, co potwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podczas oględzin sprawdzających, jak i wynika to z kontroli i sporządzonej na tę okoliczność dokumentacji fotograficznej. Dlatego podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie uznał organ odwoławczy za prawnie uzasadnione i decyzją z 8 maja 2019 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Skargę na powyższą decyzję wniosła D. V. zarzucając jej: naruszenie prawa procesowego poprzez niezastosowanie art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez ograniczenie się przez organ II instancji do podzielenia przyjętej interpretacji przepisów dokonanych przez PINB przy wydawaniu decyzji; naruszenie prawa procesowego poprzez błędne zastosowanie art. 10 § 1 k.p.a. i nie wyjaśnienie, czy strona postępowania wykonała właściwie ciążący na niej obowiązek nałożony na nią wskazanymi wyżej decyzjami organów nadzoru budowlanego, a wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane; naruszenie prawa materialnego poprzez błędne uznanie, że z przepisu art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie wynika jego bezwzględny charakter i konieczność przywrócenia do stanu poprzedniego z zastosowaniem materiałów nieprzeziernych, takich jak przed wykonaniem otworów okiennych w 2001 r. i zastosowanie przepisu art. 51 ust 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż zobowiązany wykonał w terminie do 30 września 2013 r. obowiązek zamurowania wszystkich otworów okiennych i drzwiowych nałożony wskazanymi wyżej decyzjami organów nadzoru budowlanego. Wniosła skarżąca o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Zdaniem strony decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego jak i przepisów prawa budowlanego i wymaga kontroli przez Sąd Administracyjny. Podniesienia wymaga, iż organ nawet przy swojej opieszałości w tak późnym wyznaczeniu terminu kontroli obowiązku widząc nie wykonanie wszystkich zaleceń powinien wydać decyzję nakazującą przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego. W sprawie tej powinien być zastosowany tryb art. 51 ust 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ całkowicie pominął tę kwestię chociaż z treści samego przepisu art 51 ust. 3 wynika, że organ nie ma innej możliwości interpretacji gdy obowiązek nie został w pełni wykonany do dnia wskazanego w decyzji tj. 30.09.2013 roku co potwierdziła kontrola z dnia 6 września 2018 roku. Skarżąca podniosła, że stan poprzedni to stan z 2001 r., czyli ściana nie przepuszczająca światła wykonana z cegły, bloczków gazobetonowych lub innego podobnego materiału, a nie przeźroczyste pustaki szklane. Dodatkowo podała, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego od momentu wydania decyzji nakazującej wykonanie obowiązku nie zrobił nic pomimo wiedzy o tym, że obowiązek nie został wykonany przez wiele lat, co potwierdza postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 204/16, w którym Sąd rozpatrując na etapie wnoszenia skargi kasacyjnej, wniosek pełnomocnika J. W. o wstrzymanie wykonania decyzji odmówił wstrzymania jej wykonania. Skarżąca wskazała, iż okienka uchylne zostały zastąpione otwieralnymi pustakami szklanymi, a ponadto zastosowane szkło jest w pełni przejrzyste co dalej stanowi o tym, że pozostawiono okna o lekko zmniejszonej przejrzystości. Skarżąca twierdzi, że wszystko widać wyraźnie co jest w pomieszczeniu, jak i widać wszystko na zewnątrz z pomieszczenia, na co wskazywała w odwołaniu. Jednakże organ II instancji wcale się do tego nie odniósł w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem skarżącej istnieje konieczność zweryfikowania w drodze kontroli sądowej, czy organ II instancji prawidłowo przyjął wykładnię art. 51 ust. 3 Prawo budowlane i czy prawidłowo uzasadnił wybór rozstrzygnięcia i czy mógł zignorować fakt nie wykonania przez inwestora do dnia 30 września 2013 r. i do dnia kontroli 6 września 2018 r. obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 6 sierpnia 2012 r. i decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 czerwca 2013 r., które co do ich legalności kontrolowane były przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie z art. 1 z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organ norm prawa materialnego jak i przestrzegania norm postępowania. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany z zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Kontrola sprawy sprawowana przez Sąd według kryterium zgodności prawem działań organu administracji publicznej nie potwierdziła zasadności wniesionej skargi. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), który stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Jak wynika z art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego decyzją stwierdza obowiązek wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Decyzja ta jest wydawana w postępowaniu mającym na celu ustalenie wykonania obowiązku doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przypomnieć należy, że decyzją z 6 sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. W. zamurowanie wszystkich otworów okiennych i drzwiowych wykonanych w północnej ścianie budynku, oddalonej od 0,5 m do 2,5 m od granicy z działką nr [..], należącą do skarżącej - D. V., rozbiórkę zadaszenia nad wejściem od strony północnej do przedmiotowego budynku, w terminie do dnia 30.10.2012 r. Z treści uzasadnienia decyzji z 6 sierpnia 2012 r. wynika, że istotą nałożenia powyższych obowiązków było zapewnienie bezpieczeństwa przeciwpożarowego w sytuacji, gdy pomiędzy ścianami budynków nie została zachowana odległość gwarantująca bezpieczeństwo przeciwpożarowe. Przyjąć zatem należy, że wykonanie decyzji winno doprowadzić do powstania ściany odpowiedniego oddzielenia przeciwpożarowego, co zdaje się skarżąca przyjęła jako nakaz zamurowania "na ślepo" istniejących otworów okiennych i drzwiowych w dokonanej rozbudowie przez J. W. Tymczasem wykonując nałożone obowiązki inwestor zamurował bloczkiem gazobetonowym otwór drzwiowy, natomiast trzy otwory okienne wypełnił pustakami szklanymi o odporności minimum E30. Zostało rozebrane zadaszenie. W tych okolicznościach organy orzekające w sprawie uznały, że inwestor zrealizował nałożone na niego obowiązki co znalazło potwierdzenie w zaskarżonych do sądu decyzjach. Główne zarzuty skargi dotyczą dwóch kwestii, jedna to przeźroczystość luksferów wstawionych w otwory okienne, a druga termin zrealizowania obowiązków, który wedle decyzji organu odwoławczego był wyznaczony na dzień 30 września 2013 r. Ostatecznie inwestor zrealizował nakazane roboty w roku 2018 przed dniem 2 października. Odnosząc się do pierwszej kwestii zaznaczyć należy, że w decyzji z 6 sierpnia 2012 r. nie zostało wskazane w jaki sposób należy zamurować otwory okienne i drzwiowy w ścianie północnej budynku należącego do J. W. Oznacza to, że inwestorowi pozostawiono wybór w jaki sposób doprowadzi do wypełnienia otworów pod warunkiem zachowania wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Inwestor otwór drzwiowy zamurował bloczkiem gazobetonowym, natomiast w otwory okienne wstawił szklane pustaki, tzw. luksfery. Zarzuca skarżąca, że pustaki te są zbytnio przeźroczyste i widoczne jest wnętrze pomieszczenia. Nie jest to jednak argument mogący prowadzić do stwierdzenia nieprawidłowego wykonania nałożonego obowiązku. Otwory okienne zostały wypełnione materiałem o odpowiedniej klasie ognioodporności, zatem brak podstaw do kwestionowania wypełnienia. Subiektywne odczucia skarżącej o zbytniej przeźroczystości luksferów nie stanowią argumentu, który sąd mógłby wziąć pod uwagę. Istotne jest, że otwory okienne zostały zamurowane zgodnie z ostateczna decyzją z 6 sierpnia 2012 r. Kolejna kwestia to termin wykonania nałożonego obowiązku. I rację ma skarżąca, że został on przekroczony o czas mierzony w latach. Gdyż po wniesieniu skargi sąd nie wstrzymał wykonania zaskarżonej decyzji, zatem inwestor miał obowiązek ja wykonać, a organy nadzoru budowlanego winny były mimo procedowania w sprawie przez sądy administracyjne, najpierw WSA a potem NSA, egzekwować wykonanie decyzji z 6 sierpnia 2012 r. Organy tego nie uczyniły i w obecnej chwili Sąd nie ma możliwości prawnych na reakcję na tego typu postępowanie poza wyraźnym wskazaniem, że jest to wysoce naganne. Bowiem zazwyczaj w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych są dwie strony, często skonfliktowane, jednak organy nadzoru budowlanego winny wyważać bezstronnie interesy obu stron i skoro w tej sprawie decyzja miała walor wykonalności winny bez oczekiwania na wyrok sądu drugiej instancji skontrolować doprowadzenie budynku do stanu zgodności z prawem. W ocenie Sądu, materiał dokumentacyjny sprawy niewątpliwie potwierdza, że inwestor wykonał obowiązki nałożone decyzją z 6 sierpnia 2012 r. Potwierdza to przede wszystkim protokół kontroli z 30 października 2018 r. i dokumentacja zdjęciowa północnej ściany budynku inwestora. Kontynuując rozważania, podkreślenia wymaga, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nie jest decyzją uznaniową. Jeśli zatem inwestor wykona obowiązek nałożony decyzją podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to powinnością organu jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 3 pkt 1 tej ustawy. Tak też się stało w niniejszej sprawie. Dlatego organy prawidłowo, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stwierdziły o wykonaniu nałożonego obowiązku. Poza tym w kontrolowanej sprawie niewątpliwie skarżąca swoim działaniem nie wykazała, aby wydanie pozytywnej decyzji kończącej postępowanie naprawcze nastąpiło z naruszeniem prawa. Reasumując, Sąd stwierdził, że organy - wbrew zarzutom skarżącej - dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Jednocześnie zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia i ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, uznając, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, Sąd orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.