II OSK 1689/20

Dnia 13 października 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2627/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 4 marca 2020 r., VII SA/Wa 2627/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z/s w [...] (Spółka) na postanowienie Wojewody [...] z [...] października 2019 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, 7 marca 2018 r. do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] wpłynęło pismo Spółki o uznanie jej za stronę we wszystkich postępowaniach dotyczących warunków zabudowy i pozwolenia na budowę w odniesieniu do terenu położonego w W. przy Al. [...]. Prezydent [...] wezwał Spółkę do wykazania interesu prawnego oraz sprecyzowanie żądania. Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] pismem z 11 kwietnia 2019 r. ustosunkowało się do wniosku Spółki o uznanie za stronę postępowania w sprawie wydania zamiennego pozwolenia na budowę budynku przy Al. [...] w W. Kolejnymi pismami z kwietnia i maja 2019 r. Spółka ponowiła swój wniosek. Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] pismem z 26 lipca 2019 r. ponownie ustosunkowało się do wniosku Spółki w przedmiocie uznania jej za stronę postępowań administracyjnych. Spółka wniosła zażalenie na ww. pismo. Następnie w wyroku sądu wojewódzkiego ustalono, że wskazanym na wstępie postanowieniem Wojewoda [...] działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096, K.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186, uPb) stwierdził niedopuszczalność zażalenia Spółki. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wskazał, że przepisy K.p.a. nie przewidują żadnych podstaw do wydawania decyzji, postanowień lub innych aktów w zakresie odmowy uznania konkretnej osoby za stronę w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Tym samym pismo z 26 lipca 2019 r. nie mogło być uznane za postanowienie, które mogłoby być zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Pismo to nie posiada cech decyzji administracyjnej ani postanowienia, nie podlega zaskarżeniu do organu wyższego stopnia. Z pisma nie wynika również, aby przysługiwał na nie jakikolwiek środek zaskarżenia. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze do sądu administracyjnego na w/w postanowienie Wojewody [...] Spółka wskazała, że organ uchyla się od wydania postanowienia w formie przewidzianej w K.p.a., próbuje zwalczać przymiot Spółki jako strony w sposób nie przewidziany w K.p.a. Ponadto, skarżąca stwierdziła, że obiekt należący do niej znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji i ta okoliczność nadawać ma jej przymiot strony. W odpowiedzi na skargę organ wojewódzki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę. W motywach tego orzeczenia stwierdzono, że w sprawie nie została spełniona przesłanka przedmiotowa dotycząca istnienia podstawy prawnej do wniesienia zażalenia. Zdaniem sądu wojewódzkiego, pismo z 26 lipca 2019 r. nie posiada cech charakterystycznych dla postanowienia. Pismo to zawiera jedynie informację, że skarżącej Spółce nie przysługuje przymiot strony we wskazanym w nim postępowaniu. Zdaniem sądu a quo Wojewoda [...] prawidłowo wskazał, że dla nieruchomości skarżącej Spółki przy ul. [...] w [...] brak jest decyzji o warunkach zabudowy, jak również pozwolenia na budowę. W ocenie tegoż sądu zasadnie przyjęto w zaskarżonym postanowieniu, że wydając decyzję o pozwoleniu na budowę nie można uzależniać rozstrzygnięć od zdarzeń przyszłych i niepewnych. Wskazano również w wyroku, że planowana inwestycja (przy ul. Al. [...]) nie ogranicza możliwości usytuowania obiektów na działkach sąsiednich, jak również nie pozbawia dostępu do drogi publicznej lub mediów. Dodatkowo sąd pierwszej instancji wskazał, że przepisy K.p.a. nie dają podstaw do wydawania odrębnego aktu stwierdzającego, czy określony podmiot jest stroną postępowania administracyjnego. Skargę kasacyjną wywiodła [...] Sp. z o.o. z/s w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, która na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów. Skargę kasacyjną Spółka opiera o zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167, Pusa); 2) art. 134 § 1 oraz art. 135 Ppsa poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i "oderwanie się od stanu faktycznego sprawy przy orzekaniu"; 3) art. 145 § 1 "pkt 1c" Ppsa w zw. z art. 28, 123 § 1, 124 § 1 oraz "art. 141 § 1 lub art. 142 K.p.a. w zw. z art. 8 i art. 9 KPA" polegające na "tolerowaniu przez WSA zbyt sprytnych zabiegów organów obliczonych na zbyt życzliwe forsowanie praw inwestora kosztem praw skarżącego, w sposób mający metodycznie uniemożliwić skarżącemu skorzystanie z gwarancji procesowych"; 4) art. 170 Ppsa poprzez jego niezastosowanie i zignorowanie wyroku WSA w Warszawie z 28 listopada 2019 r., VII SA/Wa 617/19 ("Pierwszy Wyrok"). W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie "naruszenie na szkodę skarżącej art. 5 ust. 1 pkt 9 "Prawa budowalnego" w zw. z art. 140 "KC" i art. 222 § 2 "KC"". Strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej naprowadza się, że inwestor uzyskał pozwolenie na budowę w postępowaniu, w którym nie uznano Spółki za stronę, a co spotkać miało się z krytyką WSA w Warszawie wyrażoną w "Pierwszym Wyroku". Spółka ubiegała się o dopuszczenie do udziału jako strony w postępowaniu, której przedmiotem jest zmiana pozwolenia na budowę związana z podwyższeniem wznoszonego budynku. Organ (w skardze kasacyjnej brak sprecyzowania w tym aspekcie – uwaga Sądu) w nietransparentny sposób ukrywać ma fakt wydania pozwolenia zamiennego i pozbawia w ten sposób Spółkę możliwości ochrony jej interesów. Zdaniem skarżącej kasacyjnie jej pisma nie były zapytaniem o informację, tylko wnioskami znajdującymi podstawy w "KPA". Wnioski natomiast organ w "KPA" rozstrzyga, a nie udziela informacji o swoich przekonaniach na ich temat, szczególnie, że są to przekonania nieprawidłowe. W ocenie Spółki organ winien swoje stanowisko konstruować w sposób sformalizowany, zaś sąd pierwszej instancji nie dostrzega władczego rozstrzygnięcia w zakresie wykluczenia Spółki z postępowania. Sąd ten błędnie przyjąć miał, że Spółka nie ma przymiotu strony, przy czym nie wiadomo czy zignorował wyrok VII SA/Wa 617/19, czy tylko milcząco się z nim nie zgodził. Sąd wojewódzki miał także swym działaniem zaakceptować regułę "kto pierwszy, ten lepszy", gdy idzie o możliwość zabudowy nieruchomości. W tym aspekcie skarga kasacyjna zawiera obszerne wywody odnośnie sposobu rozumienia prawa zabudowy z art. 4 uPb, nakazu poszanowania praw osób trzecich przy zabudowie nieruchomości. W ocenie Spółki "organy obu instancji" zaniechały wyjaśnienia istoty sprawy, a sąd swym stwierdzeniem może narzucać sposób rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej, która się toczy w trybie wznowieniowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, przeprowadzenia rozprawy. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. A. Zarzut naruszenia przepisu art. 170 Ppsa, wedle którego "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby" poprzez jego niezastosowanie jest chybiony. Spółka naprowadza, że sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wyroku wydanego w sprawie VII SA/Wa 617/19 z 28 listopada 2019 r. Jak wynika z danych zawartych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA.nsa.gov.pl) wyrokiem tym WSA w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z [...] listopada 2018 r., obie wydane w postępowaniu wznowieniowym wywołanym żądaniem Spółki, a dotyczącym postępowania zakończonego ostateczną decyzją tegoż Prezydenta [...] z [...] września 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku biurowo-usługowo-handlowego z funkcją hotelową, z garażem podziemnym z pełną infrastrukturą techniczną, dojściami, dojazdami i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. Zarzut naruszenia art. 170 Ppsa wyrokiem VII SA/Wa 2627/19 w kontekście nieuwzględnienia wyroku VII SA/Wa 617/19 jest chybiony, a to z tego względu, że w chwili orzekania przez sąd pierwszej instancji w dniu 4 marca 2020 r., ostatni ze wskazanych wyroków nie był wyrokiem prawomocnym. Z danych Centralnej Bazy Orzeczeń i Informacji o Sprawach prowadzonych w Naczelnym Sądzie Administracyjnym wynika, że toczyło się tzw. postępowanie międzyinstancyjne w związku z wniesieniem skargi kasacyjnej przez Spółkę B (inwestor) od wyroku VII SA/Wa 617/19. Jak wynika z dalszych ustaleń, postępowanie kasacyjne wywołane działaniem inwestora zostało umorzone postanowieniem WSA w Warszawie 18 maja 2020 r. wskutek cofnięcia skargi kasacyjnej. Tym samym już z tego tylko powodu wyrokując w przedmiotowej sprawie w dniu 4 marca 2020 r. sąd pierwszej instancji nie mógł uchybić przepisowi art. 170 Ppsa w kontekście zapadłego uprzednio wyroku w sprawie VII SA/Wa 617/19, skoro ten ostatni wyrok nie miał charakteru orzeczenia prawomocnego. B. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzut naruszenia art. 145 § 1 "pkt. 1c" Ppsa, co jest częściowo wadliwe, albowiem przyjdzie uznać, że w istocie Spółce chodzi o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Rzecz w tym, że nie może on stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa oznaczony przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeśli dopatrzy się – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazującego na jedną z przesłanek uwzględnienia skargi m. in. na postanowienie, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd drugiej instancji, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. C. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, ograniczający się do "zaniechania wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i oderwania się od stanu faktycznego sprawy przy orzekaniu". Wbrew stwierdzeniom Spółki zawartym w skardze kasacyjnej WSA w Warszawie w kwestionowanym wyroku co do reguły trafnie ujął istotę sprawy sądowoadministracyjnej, które była przedmiotem jego rozstrzygnięcia. Przedmiotem skargi było wszak postanowienie Wojewody [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez Spółkę na pismo Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] z 26 lipca 2019 r. Sąd pierwszej instancji uznał – w ślad za Wojewodą [...], że przedmiot zażalenia nie był postanowieniem, na które przysługiwałoby zażalenie, skoro nie zawierało rozstrzygnięcia, a wyłącznie informację o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym. W tym zakresie w wyroku stwierdzono, że pismo to stanowiło "jedynie przejaw korespondencji i dialogu pomiędzy organem a Skarżącym", w dalszych zaś wywodach naprowadzano, że brak jest podstaw w K.p.a., aby odrębnym aktem stwierdzać przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. D. Kluczowe dla sprawy jest zatem określenie charakteru prawnego pisma Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...] z 26 lipca 2019 r., które zostało zaskarżone przez Spółkę zażaleniem, w konsekwencji czego zapadło zaskarżone następnie skargą do WSA w Warszawie postanowienie Wojewody [...]. W ocenie Sądu Naczelnego pismo z 26 lipca 2019 r. skierowane do Spółki istotnie nie ma cech postanowienia, na które przysługiwałoby zażalenie, stosownie do art. 141 § 1 K.p.a. W myśl tego przepisu na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Trafnie Wojewoda, jak i sąd pierwszej instancji, wskazywali że przepisy K.p.a. nie dają podstaw do wydawania odrębnego aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia), którym przyznawano by status strony danego postępowania (analogicznie odmawianie takiego statusu – uwaga Sądu). Innymi słowy, skoro przepisy K.p.a. nie przewidują wydawania odrębnego postanowienia o przyznaniu danemu podmiotowi statusu strony postępowania, to brak jest możliwości zaskarżenia tej kwestii zażaleniem. W tych okolicznościach trafnie co do reguły Wojewoda [...] uznał, że zachodził przypadek niedopuszczalności zażalenia, co stwierdził na mocy art. 134 K.p.a., a sąd wojewódzki zasadnie skargę Spółki oddalił. Umknęło przy tym uwadze sądu a quo, jak i skarżonemu organowi, że pismo kwestionowane przez Spółkę zażaleniem pochodziło od podmiotu oznaczonego na piśmie z 26 lipca 2019 r. jako "Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu [...]" i zostało sygnowane przez Naczelnika tegoż Wydziału Architektoniczno-Budowlanego. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że w przypadku naruszeń formy prawnej jako minimum elementów decyzji administracyjnej traktuje się cztery składniki: określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ (por. motywy wyroku NSA z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSPIKA 1982, Nr 9-10, poz. 169). Regułę tę należy odnieść per analogiam do postanowień, skoro w myśl art. 124 § 1 K.p.a. takie składniki również wymieniono, jako obligatoryjne elementy postanowienia. Postanowienie zatem winno zawierać z pewnością "oznaczenie organu administracji publicznej" oraz podpis z podaniem nazwiska i stanowiska służbowego "osoby upoważnionej do jego wydania". Ponieważ sprawa podnoszona przez Spółkę dotyczyła wydania decyzji w przedmiocie zmiany uprzednio udzielonego pozwolenia na budowę, właściwym organem był Prezydent [...] (art. 82 ust. 2 uPb) jako organ administracji architektoniczno-budowlanej. Pismo z 26 lipca 2019 r. nie pochodzi od Prezydenta [...] jako organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 i 6 K.p.a., nadto osoba podpisująca je nie wskazywała, aby działać miała z upoważnienia właściwego w sprawie organu. Niezależnie od tego, czy Naczelnik Wydziału Architektoniczno-Budowlanego w tym dniu, gdy podpisywał zażalone przez Spółkę pismo rzeczywiście posiadał lub nie posiadał upoważnienia do wydawania decyzji i postanowień w postępowaniach administracyjnych udzielonych przez Prezydenta [...] w trybie art. 268a K.p.a., to pisma z 26 lipca 2019 r. przezeń podpisanego nadal nie można traktować jako postanowienia w rozumieniu art. 123 § 1 K.p.a. W treści tego pisma zawarto wszakże zwrot, z którego wynika, że Spółce nie przysługuje przymiot strony, ale ma ono charakter informacyjny, skoro powołano się na uprzednie stanowisko zawarte w piśmie z 11 kwietnia 2019 r. Użyto wszakże zwrotu – "Organ podtrzymuje swoje stanowisko..." – co w aspekcie użytego oznaczenia w aspekcie pochodzenia tego pisma jako od "Urzędu [...] Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Wydział Architektoniczno-Budowlanego" – dowodzi, że był on nieuprawniony. E. Skoro zatem przedmiotem zażalenia Spółki było pismo informacyjne oznaczonej jednostki strukturalnej urzędu miejskiego w kwestii podtrzymania uprzednio wyrażonego poglądu przez ten podmiot odnośnie statusu strony, nie wskazujące ponadto, aby było to działanie z upoważnienia właściwego organu, stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia było zasadne, a w konsekwencji wyrok VII SA/Wa 2627/19 odpowiada prawu. Z tych wszystkich względów chybiony jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa w zw. z art. 123 § 1, 124 § 1 praz 141 § 1 K.p.a. F. Wypada przy tym zwrócić uwagę sądowi pierwszej instancji na konieczność precyzyjnego posługiwania się terminologią nazewniczą – w motywach powyższego wyroku używa się określenia "organ" zarówno na określenie Wojewody [...] jak i innego podmiotu, przy czym brak jednoznacznego wskazania kogo w tej konwencji sąd wojewódzki za ów "organ" uznaje – czy Prezydenta [...] czy też "Urząd [...] Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Wydział Architektoniczno-Budowlany". G. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 142 K.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Ponieważ przedmiotem skargi było postanowienie Wojewody [...] wydane na podstawie art. 134 K.p.a. chybiony był zarzut uchybienia wyłuszczonym przepisom, albowiem skarga na postanowienie tego typu, jakie wydał organ wojewódzki, ujęta jest w kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa. H. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 135 Ppsa, przepisu tego sąd pierwszej instancji nie stosował, skoro oddalił skargę. I. Zarzutu naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 Pusa strona skarżąca kasacyjnie, wbrew obowiązkowi mającemu swe źródło w art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, nie uzasadniła. Z przywołanych przepisów wynika m. in., że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oddalenie skargi Spółki stanowiło element wymiaru sprawiedliwości, którego przedmiotem był oznaczony akt organu administracji publicznej – Wojewody [...], zaś w skardze kasacyjnej nie wykazano, aby kryterium kontroli sądu pierwszej instancji miało innych charakter, niż legalizm. J. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 28 oraz art. art. 8 i 9 K.p.a. nie mógł odnieść skutku z racji przedmiotu skargi do sądu wojewódzkiego oraz prawidłowej – co do reguły – kwalifikacji pisma z 26 lipca 2019 r. objętego zażaleniem wniesionym przez Spółkę. Oddalając skargę na postanowienie Wojewody [...] WSA w Warszawie w żadnym razie nie przesądził o statusie Spółki w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta [...], a dotyczącym zmiany udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę. Oddalenie skargi kasacyjnej także w jakikolwiek stopniu nie rozstrzyga o tej kwestii, ma ona zatem charakter otwarty. K. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego także nie mógł odnieść skutku, a to z dwóch zasadniczych przyczyn. Po pierwsze, autor skargi kasacyjnej nie określił formy naruszenia przywołanych w niej przepisów – czy chodzi o błędną wykładnię czy też ich niewłaściwe zastosowanie, jak to wynika z art. 174 pkt 1 Ppsa. Powołując się na zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb powiązano go z przepisami określonymi jako "art. 140 KC i art. 222 par. 2 KC". Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił oznaczenia tak użytego skrótowca, z uzasadnienia skargi kasacyjnej można byłoby wyciągnąć przypuszczenie, że chodzi tu o przepisy ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2019, poz. 1145). Rzecz w tym, że skarga kasacyjna jest pismem procesowym wysoce sformalizowanym, a reguła związania podstawami kasacyjnymi uniemożliwia Sądowi dokonywanie daleko idącej rekonstrukcji zarzutów kasacyjnych i zastępowania w tym aspekcie strony, działające wszak przez fachowego pełnomocnika. Po drugie, uwzględniając przedmiot skargi – postanowienie wydane na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia z przyczyny przedmiotowej – sąd wojewódzki nie wypowiadał się w kwestii przymiotu strony Spółki, zatem nie stosował art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb. L. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną.