IV SAB/Wa 507/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza, że Wójt Gminy L. dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy L. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 4. wymierza Wójtowi Gminy L. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5. przyznaje od Wójta Gminy L. na rzecz M. M. sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; 6. zasądza od Wójta Gminy L. na rzecz M. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. M. wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-składowego z chlewnią. Skarżąca zarzuciła, że w tej sprawie Wójt Gminy [...] naruszył terminy określone w art. 35 K.p.a. Skarżąca podniosła, że poszczególne czynności organ podejmował w znacznych odstępach czasowych, m.in. zażalenie na postanowienie z [...] marca 2017 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji o warunkach zabudowy, które skarżąca wniosła do Wójta Gminy [...] w dniu 10 kwietnia 2017 r., zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego dopiero po ponad dwóch miesiącach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, aż czterokrotnie wyznaczało Wójtowi miesięczne terminy do załatwienia sprawy i wydania decyzji. Zdaniem skarżącej, Wójt Gminy [...] celowo przedłużał postępowanie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, przedstawiając przebieg postępowania w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę na bezczynność w tej sprawie należy uwzględnić, albowiem sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a., w przypadku, gdy organ prowadzi postępowanie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, uregulowane przepisami K.p.a., pozostaje w ścisłym związku z art. 37 K.p.a. Stosownie do art. 37 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Oznacza to, że bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 P.p.s.a jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów K.p.a. W myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto, stosownie do art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] grudnia 2016 r. Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-składowego z chlewnią o obsadzie do 40 DJP wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. Postanowieniem z [...] marca 2017 r. Wójt Gminy [...] wznowił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na niezawiniony brak udziału w postępowaniu właścicieli działek sąsiednich. Postanowieniem z [...] marca 2017 r. Wójt Gminy [...] wstrzymał wykonanie decyzji z [...] grudnia 2016 r. Skarżąca złożyła zażalenia na postanowienie z [...] marca 2017 r. oraz z [...] marca 2017 r., przy czym zażalenie na postanowienie z [...] marca 2017 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego dopiero w dniu 27 czerwca 2017 r. Postanowieniem z [...] maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność zażalenia na postanowienie z [...] marca 2017 r. w przedmiocie wznowienia postępowania. Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji o warunkach zabudowy. Akta sprawy zostały przekazane Wójtowi Gminy [...] w dniu 24 lipca 2017 r. Postanowieniem z [...] października 2017 r. Wójt Gminy [...] wydał ponowne postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W piśmie z 9 października 2017 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...], która została odrzucona postanowieniem z 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 325/17. Skarżąca 30 października 2017 r. wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Wójt Gminy [...] wstrzymał wykonanie decyzji o warunkach zabudowy. W dniu 16 listopada 2017 r. Wójt wezwał skarżącą do przedstawienia zaświadczenia o wielkości posiadanego gospodarstwa rolnego. Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione, wyznaczając miesięczny termin na załatwienie sprawy. Akta sprawy zostały zwrócone Wójtowi Gminy [...] 29 listopada 2017 r. W dniu 23 listopada 2017 r. do Urzędu Gminy wpłynęło pismo skarżącej, w którym wyjaśnia, że jest posiadaczem gruntów o łącznej powierzchni 8,9 ha, jednakże nie przedstawiła zaświadczenia. Z tych względów Wójt Gminy [...] pismem z 8 stycznia 2018 r. wezwał skarżącą do przedłożenia zaświadczenia o wielkości posiadanego gospodarstwa rolnego oraz wykazania, w jaki sposób zostanie zapewniony dostęp do drogi publicznej dla działki objętej wnioskiem oraz o dostarczenie umowy zawartej z właściwym zarządcą sieci energetycznej, który zapewni odpowiednie uzbrojenie umożliwiające dostawy prądu. Skarżąca wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy [...] dodatkowy miesięczny termin na załatwienie sprawy. Decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wójt otrzymał odpis decyzji w dniu 16 kwietnia 2018 r. W dniu 21 maja 2019 r. skarżąca wniosła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowienie z [...] czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło miesięczny termin na załatwienie sprawy. W dniu 25 czerwca 2018 r. skarżąca wniosła przedmiotową skargę na bezczynność Wójta Gminy [...]. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, Wójt Gminy [...] w dniu [...] lipca 2018 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił uchylenia decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją z [...] lipca 2018 r. Wójt Gminy [...] stwierdził wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości [...]. Decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej oraz J. G. uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...] w całości oraz uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-składowego z chlewnią i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Skarżąca wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2018 r. Nieprawomocnym wyrokiem z 6 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3097/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2018 r. oraz decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...], a także decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, poszczególne czynności organu były podejmowane w znacznych odstępach czasu, w szczególności niczym nieusprawiedliwione było nie podejmowanie żadnych czynności w sprawie w okresie od 24 lipca 2017 r. (data przekazania postanowienia SKO z dnia [...] lipca 2017 r. uchylającego postanowienie Wójta z [...] marca 2017 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji o warunkach zabudowy) do dnia [...] października 2017 r. (data wydania ponownego postanowienie o wznowieniu postępowania) oraz w okresie od 29 listopada 2017 r. (przekazanie postanowienia SKO w przedmiocie zobowiązania Wójta do załatwienia sprawy w terminie miesiąca od daty zwrotu akt) do 8 stycznia 2018 r. (data wezwania skarżącej do nadesłania dokumentów). Dopiero w dniu [...] lutego 2018 r., a zatem po upływie prawie roku od daty wszczęcia postępowania wznowieniowego, Wójt Gminy [...] wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta została uchylona i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, dopiero w dniu [...] lipca 2018 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję, którą odmówił uchylenia decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Analiza czynności podejmowanych przez Wójta prowadzi do uznania, że były one podejmowane w znacznej odległości czasowej nieuzasadnionej etapem postępowania, na którym znajdowała się sprawa. Taki sposób prowadzenia postępowania prowadził do naruszenia obowiązku organu prowadzenia sprawy bez zbędnej zwłoki i opieszałości. Tym samym, uwzględniając rutynowy charakter podejmowanych czynności, należy stwierdzić, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a. i naruszył art. 35 i 36 K.p.a. Wójt niczym nie wyjaśnił przyczyn przekroczenia terminów, określonych w K.p.a. Należy także zwrócić uwagę, że skarżąca podejmowała liczne kroki w celu szybkiego załatwienia sprawy. Sposób prowadzenia postępowania przez Wójta mógł wywołać u skarżącej poczucie, że w istocie organ nie zmierzał do jego zakończenia, a jedynie odwleczenia w czasie załatwienia sprawy. Tak długi okres rozpoznawania sprawy w postępowaniu wznowieniowym, a także sposób prowadzenia postępowania przez organ i podejmowania poszczególnych czynności uzasadniał przyjęcie przez Sąd, że bezczynność w tej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Oznacza to, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 P.p.s.a.). Wymierzenie grzywny, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., pełni funkcje prewencyjną, ma przeciwdziałać bezczynności organu prowadzącego postępowanie. Realne zagrożenie sankcją ma na celu przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i doprowadzenie do sprawnego i terminowego prowadzenia postępowania. Wysokość grzywny sąd miarkuje w zależności od stopnia winy organu w zakresie niezachowania terminu. Określając, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., wysokość grzywny oraz sumy pieniężnej z tytułu bezczynności, Sąd miał na uwadze przedmiot rozpoznawanej sprawy, czas trwania postępowania, także to, że jest to postępowanie wznowieniowe, oraz to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze kilkukrotnie zobowiązywało Wójta do rozpatrzenia sprawy w terminie miesiąca. Postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wójta Gminy [...] do wydania decyzji należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., z uwagi na to, że w obrocie prawnym, w dacie wydania wyroku w tej sprawie, pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2018 r. uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...] w całości oraz uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-składowego z chlewnią i odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 3097/18 uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2018 r. oraz decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...], a także decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy jest nieprawomocny. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na koszty postępowania składa się wpis od skargi (100 zł). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. ----------------------- 3