I OSK 2446/20

Dnia 23 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1452/19 w sprawie ze skargi [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 marca 2020 r. (sygn. akt II SA/Kr 1452/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...], mocą której organ odwoławczy uchylił pkt 1 lit. a i b decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] - i w tym zakresie - orzekł o odmowie stwierdzenia nabycia przez [...] w [...] z dniem 19 stycznia 2014 r. nieodpłatnie prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta [...], zajmowanej przez Rodzinny Ogród Działkowy "[...]", położonej w [...] na działkach oznaczonych jako: a) działka nr [...] obr[...]o pow. [...] m2 stanowiącej własność Gminy Miasta [...] w wieczystym użytkowaniu [...] S.A., obj. KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział VI Ksiąg Wieczystych, b) działka nr [...] obr[...] o pow. [...] m2 stanowiącej własność Gminy Miasta [...] w wieczystym użytkowaniu [...] S.A., obj. KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział VI Ksiąg Wieczystych. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, [...] w [...] zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to: -) art. 75 ust. 2 i 6 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176, dalej: "u.r.o.d.") - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy, prawa użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy, nie może naruszać praw osób trzecich, w szczególności nie może dotyczyć nieruchomości, na których ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego, podczas gdy z art. 75 ust. 6 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy o rod nie wynika, aby przesłanką negatywną nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez stowarzyszenie ogrodowe, była okoliczność że nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym lub zarządzie osoby trzeciej, -) art. 75 ust. 1 u.r.o.d. - poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na pominięciu celu ustawy zawartego w preambule tej ustawy, zgodnie z którym istotą ustawy jest "zapewnienie dalszego istnienia i rozwoju rodzinnych ogródków działkowych, jako stałych elementów infrastruktury gmin, które powinny być uwzględniane w procesie ich rozwoju dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń", a realizacja którego została przewidziana przez ustawodawcę w art. 75 i 76 u.r.o.d. określających tryb zarówno wydawania decyzji o likwidacji ogrodu działkowego, jak i zasady nabywania przez stowarzyszenia ogrodowe prawa użytkowania gruntu należącego do Skarbu Państwa, na którym znajduje się ogród; -) art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121) - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że nabycie, prawa użytkowania w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy, może dotyczyć wyłącznie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, która znajduje się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa w myśl przywołanego wyżej przepisu, podczas gdy w art. 75 ust. 6 w związku z art. 75 ust. 1 u.r.o.d., brak jest takiego wymogu. Wskazując powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto, na zasadzie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. W piśmie z dnia 2 grudnia 2020 r. uczestnicząca w postępowaniu [...] SA w [...] podnosiła, że brak było w tym przypadku podstaw do uwzględnienia zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego w postaci: art. 75 ust. 1, 2 i 6 w ustawy z dnia 13 grudnia 2013 roku o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176) oraz art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121) i okazały się niezasadne. Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku [...] w [...] z dnia 13 października 2015 r., wniesionego do Prezydenta Miasta [...] a dotyczącego stwierdzenia nabycia z dniem 19 stycznia 2014 r. nieodpłatnego prawa użytkowania nieruchomości będących własnością Gminy Miasta [...], położonych w [...], a stanowiących szereg działek, w tym działek oznaczonych nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Te ostatnie działki były zaś obciążone prawem użytkowania wieczystego, powstałego z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., na rzecz [...] w [...], co potwierdzała decyzja deklaratoryjna z dnia [...] lutego 1992 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 nr [...], Prezydent Miasta [...] uwzględnił - w zakresie w/w działek (pkt 1 a oraz b decyzji) - powyższy [...] w [...] . Orzekając jednak w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego od pkt 1a oraz b decyzji Prezydenta Miasta przez [...] SA w [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji w części zaskarżonej i odmówiło stwierdzenia nabycia przez [...] w [...] z dniem [...] stycznia 2014 r. nieodpłatnie prawa użytkowania nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasta [...], zajmowanej przez [...], położonej w [...] na działkach oznaczonych jako działka nr [...] obr. [...] o pow. [...] m2 i działka nr [...] obr. [...] o pow. [...]. Kolegium, powołując się bowiem na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2019 r. (sygn. akt I OSK 2408/18), podkreśliło, że nabycie prawa użytkowania nieruchomości - na podstawie art. 75 ust. 6 u.r.o.d.- może dotyczyć tylko nieruchomości Skarbu Państwa, które nie zostały jeszcze rozdysponowane i w związku z tym nadal pozostają w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa. Pogląd ten został następnie podzielony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyjaśnił, że w myśl art. 75 u.r.o.d.: 1. W stosunku do rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, do której stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nie może wykazać tytułu prawnego, właściciel nieruchomości w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy może wydać decyzję o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego. 2. W przypadku likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego na podstawie decyzji, o której mowa w ust. 1, właściciel nieruchomości jest obowiązany wypłacić działkowcom oraz stowarzyszeniu ogrodowemu odszkodowania za nakłady poczynione na nieruchomości. Przy ustalaniu odszkodowań przepisy art. 22 stosuje się odpowiednio. 3. Wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania, określa się w decyzji, o której mowa w ust. 1. 4. Odwołanie od decyzji, o której mowa w ust. 1, w zakresie wskazanym w ust. 3, nie wstrzymuje jej wykonania w części dotyczącej wydania nieruchomości. 5. Organem właściwym do wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, jest: 1) w zakresie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej; 2) w zakresie nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego - organ wykonawczy tej jednostki. 6. W przypadku zaniechania wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy.7. Stwierdzenie nabycia prawa, o którym mowa w ust. 6, następuje w drodze decyzji, która stanowi podstawę do ujawnienia prawa w księdze wieczystej. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio". Zgodnie zaś z art. 76 u.r.o.d.: 1. Właściciel nieruchomości nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 75 ust. 1, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rodzinny ogród działkowy spełnia przynajmniej jeden z warunków: 1) funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa; 3) rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat, a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego; 4) nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym. 2. W przypadku rodzinnego ogrodu działkowego spełniającego jeden z warunków, wskazanych w ust. 1, stowarzyszenie ogrodowe prowadzące ten rodzinny ogród działkowy, z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji. 3. Przepisy art. 75 ust. 5 i 7 stosuje się odpowiednio". W związku z tym, Sąd Wojewódzki podkreślił, że z zestawienia powyższych przepisów wynika, iż ustawodawca przewidział dwa tryby nabycia użytkowania przez stowarzyszenie. Przy czym tryb nabycia prawa użytkowania, określony w art. 76 ust. 2 ustawy ma pierwszeństwo przed trybem z art. 75 ust. 7 ustawy. W pierwszym przypadku, nabycie następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy (19 stycznia 2014 r.), natomiast w drugim przypadku - z upływem 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Jednocześnie wskazane wyżej tryby nabycia użytkowania nieruchomości przez stowarzyszenie są w pewien sposób powiązane, ponieważ właściciel nieruchomości ma zakaz wydania decyzji o likwidacji rodzinnych ogródków działkowych (art. 75 ust. 1), w sytuacji gdy w dniu wejścia w życie ustawy spełniony jest przez rodzinny ogród działkowy choćby jeden warunek z art. 76 ust. 1 pkt - 4 tej ustawy. Jednocześnie też Sąd Wojewódzki podkreślił, że (cyt.): " dokonując wykładni przepisów art. 75 ust. 6 lub art. 76 ust. 2 ustawy, nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej. Konieczne jest skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać nawet pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Zważyć bowiem należy, że mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne, gdy ustalone w tej wykładni znaczenie przepisu prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, albo gdy znaczenie to prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego. Taka zaś sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 ustawy i jego zastosowania w zgodzie z tą wykładnią. Prowadziłaby bowiem ona do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający go bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego "wywłaszczenia" co nie mogło być celem ustawodawcy. Przyjęte przezeń w przepisach przejściowych rozwiązanie - polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych) - służyć miało wszak uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie pozbawieniu innych podmiotów przynależnych im do nieruchomości praw, zwłaszcza takich, których ochrona zrównana jest z tą jaka przysługuje właścicielowi". W rezultacie rozważania te doprowadziły Sąd Wojewódzki do wniosku (cyt.): "iż jedną z koniecznych przesłanek do nabycia prawa użytkowania wieczystego jest, aby rodzinny ogród działkowy zlokalizowany był na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Niespełnienie tego warunku dyskwalifikuje możliwość zarówno wydania decyzji o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego, jak i decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania takiej nieruchomości na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych. Ponadto oprócz przesłanek wynikających z tego przepisu, przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ustawy, stwierdzenie nabycia użytkowania nie może naruszać przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem stowarzyszenia. Chodzi tu o te prawa, których istnienia, bądź możliwości wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i n. KC. Do praw takich należy, prawo użytkowania wieczystego gruntów objętych wnioskiem o stwierdzenie nabycia użytkowania na podstawie art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych, nabyte wcześniej". Z poglądem tym nie zgadzał się [...] w [...], który akcentował w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie uzależniają dopuszczalności stwierdzenia nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania na podstawie art. 75 ust. 6 powołanej ustawy od przesłanki "nienaruszania" praw innych osób. Ustawa ta wymaga bowiem tylko, aby nieruchomość, na której znajduje się ogród działkowy stanowiła własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Nie ma natomiast wymogu, aby nieruchomość ta, była w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa. Ustawodawca nie wskazał również, że przesłanką negatywną wydania kwestionowanej decyzji jest okoliczność, że nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym lub zarządzenie osoby trzeciej. Zwracano także uwagę, że zgodnie preambułą tej ustawy, celem jej przepisów jest zapewnienie dalszego istnienia i rozwoju rodzinnych ogródków działkowych, jako stałych elementów infrastruktury gmin, które powinny być uwzględniane w procesie ich rozwoju dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń. Celem tej ustawy było zatem stworzenie prawnych i organizacyjnych ram dla funkcjonowała rodzinnych ogrodów działkowych stanowiących ważny element poprawiający jakość życia Polaków. W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że materia związana z wydawaniem deklaratoryjnej decyzji, stwierdzającej nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy, prawa użytkowania - w rozumieniu Kodeksu cywilnego – nieruchomości zajmowanej przez ten ogród, budzi wprawdzie pewne kontrowersje, tym niemniej skład orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku a tym samym w zaskarżonej decyzji Kolegium. Skład orzekający stoi bowiem na stanowisku, że mimo, iż w/w regulacje nie zawierają sformułowania, że wspomniane prawo użytkowania nie powstanie, jeżeli naruszałoby to prawa osób trzecich, to dokonując w tym wypadku wykładni przepisów prawa nie można poprzestać jedynie na odczytywaniu ich treści posługując się wyłącznie wykładnią językową, ale należy również uwzględniać cały system obowiązującego prawa, a zatem brać pod uwagę także wykładnię systemową i funkcjonalną. Zgodnie z art. 252 k.c., do którego to przepisu nawiązują art. 75 ust. 6 i art. 76 ust. 2 u.r.o.d., użytkowanie rzeczy polega na jej używaniu i pobieraniu z niej pożytków. Na używanie rzeczy składa się zaś jej posiadanie i korzystanie z niej (vide: J. Ciszewski i P. Nazarek – Kodeks cywilny. Komentarz, WKP 2019). Po myśli natomiast art. 233 k.c., użytkownik wieczysty może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Powyższy przepis dotyczy wprawdzie wprost sytuacji, gdy prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione w drodze czynności prawnej (umownie), ale nie ulega wątpliwości, że jest on podstawą również dla określenia uprawnień użytkownika wieczystego w sytuacji, gdy prawo użytkowania wieczystego powstało w inny, szczególny sposób. Podkreślenia przy tym wymaga, że prawo to, w odróżnieniu od użytkowania, będącego jednym z kilku ograniczonych prawa rzeczowych, jest prawem pośrednim pomiędzy ograniczonymi prawami rzeczowymi a prawem własności, do którego jest bardzo zbliżone. Z tego też powodu prawo użytkowania wieczystego, podobnie jak prawo własności, podlega wywłaszczeniu (vide: art. 112 ust. 3 u.g.n.). Wywłaszczenie to jednak musi być dokonywane na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Nie sposób zaś przyjąć, że przepisami, umożliwiającym wywłaszczenie użytkownika wieczystego z jego nieruchomości i to w tym przypadku nieruchomości, którą również nabył z mocy prawa (z dniem 5 grudnia 1990 r.) mogły by być przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Tymczasem skoro, jak wyżej to zaznaczono, na używanie (będące jednym z uprawnień użytkownika) składa się jej posiadanie oraz korzystanie z niej, to tym samym, to ostatnie uprawnienie jest konkurencyjne w stosunku do uprawnienia przysługującemu użytkownikowi wieczystemu. W sytuacji zatem, w której na danej nieruchomości istnieje prawo użytkowania wieczystego nie jest możliwe by jednocześnie istniało na niej prawo użytkowania. W takim bowiem przypadku użytkownik wieczysty nie mógłby swojego prawa w pełni realizować a przecież prawo to wcześniej nabył i przez cały czas jego trwania był i jest zobowiązany do ponoszenia z tego tytułu stosowanych opłat. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby użytkownik wieczysty ustanowił na przysługującym mu prawie użytkowania wieczystego prawo użytkowania na rzecz podmiotu trzeciego. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie miała miejsca, gdyż wniosek [...] w [...] dotyczył wydania decyzji potwierdzającej powstanie prawa użytkowania na w/w nieruchomościach a nie na prawie użytkowania wieczystego ustanowionego na nich. W rezultacie zatem należało przyjąć, że dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...] lutego 1992 r. nr [...], uwłaszczająca [...] w [...], która obejmuje swoim zakresem m.in. sporne nieruchomości, stanowiące działki nr [...] i nr [...] z obrębu [...] w [...], dopóty nie jest możliwe istnienie na tych nieruchomościach prawa użytkowania powstałego na rzecz stowarzyszenia ogrodowego. Powyższe prowadzi więc do wniosku, że tylko w stosunku do nieruchomości nie rozdysponowanych – w rozumieniu art. 21 u.g.n. – może być wydawana decyzja, o której mowa w art. 75 ust. 6 i 7 oraz 76 ust. 2 u.r.o.d. Ponadto podkreślenia też w tym miejscu wymaga, że regulacje zawarte w art. 75 i 76 u.r.o.d. są regulacjami znajdującymi się w rozdziale 7 ustawy, zatytułowanym "przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe". W/w przepisy mają zatem jedynie taki charakter. Porządkują one pewne, dawne stany faktyczne a w związku z tym wykładnie ich treści w oparciu o treść preambuły do ustawy, musi być dokonywana w tym przypadku w sposób ostrożny i wyważony. Treści zawarte bowiem w preambule, wyjaśniając okoliczności jego wydania i wskazując na jego cele, służą bowiem głównie wykładni zasadniczych przepisów danego aktu a nie przepisów o znaczeniu już schyłkowym. Tym bardziej, jeśli przepisy te – w swym dosłownym znaczeniu – pozostają sprzeczne z innymi ustawowymi regulacjami prawnymi. Niezależnie od powyższego zaakcentować również wypada, że - w realiach rozpoznawanej sprawy - istotne było także, iż jak ustaliły to organy, w obowiązującym w dacie 19 stycznia 2014 r. planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (Dz. Urz. Woj. Małop. Nr 14, poz. 158) nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] zlokalizowana była na terenie oznaczonym symbolami: [...], zaś nieruchomość będąca działką nr [...] – na terenie oznaczonym symbolem [...]. Symbole te zaś oznaczały: [...] – droga zbiorcza obszarowa, a PN – teren przemysłu nieprodukcyjnego. Obowiązujący zatem w dacie 19 stycznia 2014 r. plan zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] nie przewidywał na w/w nieruchomościach istnienia ogrodu działkowego ani nawet innego rodzaju tzw. terenów zielonych. Z treści wyżej przytoczonych przepisów art. 75 i 76 u.r.o.d., nie wynika zaś wprawdzie wprost, by lokalizacja rodzinnego ogrodu działkowego musiała być zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie można tracić z pola widzenia, że tego rodzaju plan był i jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Plan zagospodarowania przestrzennego określa przy tym m. in. przeznaczenie, warunki zagospodarowania i zabudowy nieruchomości położonych na terenie objętym tym planem. W związku z tym wydaje się, że w sytuacji, w której gmina realizuje postanowienia uchwalonego planu nie jest możliwe (zarówno prawnie jak i faktycznie) wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez stowarzyszenie ogrodowe użytkowania danej nieruchomości w sytuacji, gdy jest ona przeznaczona w planie na zupełnie inne cele. Pogląd odmienny naruszałby bowiem nie tylko w/w przepis konstytucyjny, ale także powodowałby niczym nieuzasadniony chaos w stosunkach gruntowych na danym terenie. Tego rodzaju sytuacja z pewnością nie stanowiła zaś intencji racjonalnego ustawodawcy, uchwalającego powyższe przepisy. Świadczy o tym choćby fakt umiejscowienia ich w ustawie we wspomnianym rozdziale, zawierającym przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe. W rezultacie zatem należało uznać, że niezależnie nawet od poglądu związanego z możliwością istnienia prawa użytkowania na nieruchomości, na której powstało już wcześniej prawo użytkowania wieczystego to – w realiach tej sprawy – nie było możliwe uwzględnienie wniosku [...]w [...]. Przytoczone więc na wstępie zarzuty kasacyjne obrazy prawa materialnego okazały się nieusprawiedliwione. W rezultacie więc Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była zasadna i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.