II SAB/Kr 478/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Mirosław Bator SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. G. na bezczynność Prezesa Zarządu Firma A z siedzibą w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Prezes Zarządu Firma A z siedzibą w K. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Prezesa Zarządu Firma A z siedzibą w K. do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie punktów 1a, 1c, 2, 3 wniosku skarżącego z dnia 4 czerwca 2019 r. w terminie 14 dni; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Prezesa Zarządu Firma A z siedzibą w K. na rzecz T. G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 4 czerwca 2019 r., skierowanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, skarżący T. G. (jako "[...]") zwrócił się do firma B o udzielenie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania zawarte w punktach od 1-4. Pismem z dnia 14 czerwca 2019 r. Prezes Zarządu firma B. wezwał skarżącego do wykazania, że uzyskanie informacji, o której mowa we wniosku, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. W piśmie wyjaśniono, że informacja publiczna, której dotyczył wniosek, jest informacją publiczną przetworzoną, tj. informacją, której istotą jest fakt składania się na taką informację pewnej sumy informacji publicznej prostej. Przygotowanie tego rodzaju informacji jest poprzedzone przeprowadzeniem odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Przetworzenie informacji jest więc zebraniem lub zsumowaniem, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Pismem z dnia 17 czerwca 2019 r. Prezes Zarządu firma B. udzielił odpowiedzi na pytania zawarte w punkcie 1 i 4 wniosku z dnia 4 czerwca 2019 r. W piśmie tym poinformowano również, że na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. przedłużony zostaje do 2 miesięcy termin załatwienia sprawy ze względu na konieczność uzyskania dodatkowych informacji od wnioskodawcy, od których będzie uzależnione dalsze działanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia wniosku. W piśmie z dnia 26 czerwca 2019 r. Prezes Zarządu firma B wskazał, że wobec braku odpowiedzi na wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w zakresie, w którym nie udzielono odpowiedzi pismem z dnia 17 czerwca 2019 r., wniosek o udzielenie informacji publicznej został rozpatrzony odmownie. T. G. wniósł w dniu 22 listopada 2019 r. skargę na bezczynność Zarządu Przedsiębiorstwa, zarzucając naruszenie: art. 61 ust. 12 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez brak udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni bądź brak wydania decyzji w tym terminie, art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, poprzez niewydanie decyzji w sytuacji, gdy przepis prawa uzależnia udzielenie informacji publicznej przetworzonej od wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu społecznego. W związku z powyższym skarżący zwrócił się o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 4 czerwca 2019 r., a nadto o orzeczenie, na podstawie art. 149 §1a p.p.s.a., iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny zobowiązanemu na podstawie art. 149 §2 p.p.s.a., zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie z dnia 5 grudnia 2019 r.skarżony organ wniósł o jej oddalenie podając, iż informacja publiczna o przekazanie której skarżący wnosił, jest informacją publiczną przetworzoną. Spółka skierowała więc pismo do wnioskodawcy, a w przewidzianym w piśmie terminie nie otrzymała żadnej informacji od skarżącego. Mając powyższe na uwadze wskazano, iż informacja z dnia 26 czerwca 2019 r. jest decyzją odmowną. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż stanowisko Spółki nie jest rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p. Przedsiębiorstwo Komunalne "[...] jest spółką prawa handlowego, w którym Gmina K. posiada 100% udziałów, stąd w myśl powołanej wyżej ustawy nie wydaje decyzji administracyjnych na podstawie art. 16 u.d.i.p., ale będąc tzw. "podmiotem niebędącym organem władzy publicznej" na podstawie art. 17 ust. l u.d.i.p. stosuje art. 16 "odpowiednio". Rozstrzygniecie Prezesa Zarządu [...] spełnia w całości przesłanki decyzji odmownej zgodnie z art. 107 kpa, o czym świadczy w szczególności sformułowanie, iż "Państwa wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie (...) został rozpatrzony odmownie". Zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. Za decyzję uznać należy również pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie i podpis osoby reprezentującej organ. Bezzasadny jest także zarzut Skarżącego o bezczynności podmiotu zobowiązanego uzasadniany brakiem wydania decyzji merytorycznej. Każde pismo Skarżącego kierowane do Spółki w zakresie wniosków do udostępnienie informacji publicznej oraz wniosków polemizujących z nimi było rozpatrywane, a odpowiedź była udzielana Wnioskodawcy w terminie na każde jego pismo skierowane w tej sprawie do Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu jest zatem doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie zatem z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do § 1b art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie natomiast z art. 149 § 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Należy również wskazać, że jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a. Sąd w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do przekazania sprawy, na podstawie art. 122 p.p.s.a., do rozpoznania na rozprawie. W związku z tym, że skarga w przedmiotowej sprawie dotyczyła udostępnienia informacji publicznej, przywołać trzeba także art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej u.d.i.p), który przewiduje stosowanie przepisów p.p.s.a. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a. Skarga okazała się zasadna. Prawo dostępu do informacji publicznej wyrażone zostało w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stosownie do art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 1429; dalej jako: u.d.i.p.), W niniejszej sprawie nie było kwestionowane ani sporne to, że żądana informacja miała charakter informacji publicznej, a podmiot, do którego zwrócono się z wnioskiem o udzielenie informacji, był zobowiązany do jej udzielenia. Osią sporu było natomiast żądanie organu, skierowane do skarżącego, wykazania interesu publicznego w uzyskaniu informacji, którą organ uznał za informację publiczną przetworzoną, a także zakres już udzielonej informacji. Rozpatrzenie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej) albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej lub umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uzależnione jest od wykazania przez wnioskodawcę, że jest to "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, [...]). Wprowadzenie dodatkowego wymogu udostępnienia informacji przetworzonej wynika z założenia, że materiał przygotowany nakładem dodatkowych sił i środków specjalnie dla wnioskodawcy, nie powinien służyć jedynie indywidualnym interesom wnioskodawcy, ale musi być elementem pewnego szerszego działania służącemu większej społeczności (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1261/15). Jeśli informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, ale jej udostępnienie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, organ powinien wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W kontrolowanej sprawie wniosek skarżącego złożony w dniu 4 czerwca 2019 r. obejmował informacje proste i informacje uznane za przetworzone. W części obejmującej pytania numer 1, 1b, a także numer 4 odpowiedź została przez Prezesa Zarządu udzielona w piśmie z dnia 17 czerwca 2019 r. W ocenie Sądu odpowiedź nawiązywała treściowo do pytań sformułowanych dość ogólnie. W pozostałym zakresie organ nie udzielił informacji, ale w piśmie z dnia 14 czerwca 2019 r. wezwał do wykazania, że udzielenie informacji publicznej jest szczególnie istotne ze względu na interes publiczny, a następnie udzielił odpowiedzi odmownej w piśmie z dnia 26 czerwca 2019 r. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w opisanej sytuacji organ zobowiązany był wydać decyzję administracyjną, czego nie uczynił. Analiza pisma z dnia 26 czerwca 2019 r., które na potrzeby odpowiedzi na skargę, organ określa decyzją, bez wątpienia, decyzją administracyjną nie jest. Przesądza o tym nie tylko brak określenia tego pisma mianem "decyzji", lecz przede wszystkim brak konstytutywnych elementów decyzji. W szczególności pismo nie określa adresata, albowiem na tym etapie korespondencji, prowadzonej ze skarżącym mailowo, nie posługiwał się on imieniem i nazwiskiem, lecz nazwą strony internetowej "[...]". Brak ponadto w piśmie jednoznacznego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach adresata. Pismo ma przede wszystkim charakter informacyjny i polemiczny ze stanowiskiem skarżącego. Dopiero na koniec pisma, na jego 4 stronie, znajduje się sformułowanie: "Ponieważ nie wykazali Państwo, iż uzyskanie informacji objętej wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, częściowo Państwa wniosek o udostępnienie informacji (....) został rozpatrzony odmownie, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej". Zdanie to nie przesądza jednak o tym, że pismo jest decyzją administracyjną, zwłaszcza, że nie "rozstrzyga się" w nim, ani też nie "odmawia się", lecz informuje jedynie, że wniosek "został rozpatrzony odmownie". Określenie podmiotu zobowiązanego (organu) oraz podpisanie pisma przez osobę upoważnioną do jego reprezentacji nie może być wystarczające dla przyjęcia, że w tym przypadku forma decyzji została zachowana. W piśmie próżno szukać też pouczenia o przysługujących środkach prawnych, w tym o wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, organ błędnie interpretuje art. 17 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi o odpowiednim stosowaniu przepisów art. 16 w odniesieniu do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji. Istotą tego przepisu nie jest bowiem "poluzowanie" rygorów w stosunku do podmiotów niebędących organami władzy publicznej, a przeciwnie – jednoznaczne wskazanie, że również te podmioty zobowiązane są, w przypadkach określonych ustawą, do wydawania decyzji administracyjnych. Sformalizowanie odmowy udzielenia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania przez podmiot niebędący organem władzy publicznej musi być traktowane nie inaczej, jak gwarancja ochrony dla podmiotów wykonujących prawo do informacji publicznej, dająca możliwość zakwestionowania stanowiska podmiotu zobowiązanego na drodze administracyjnej lub sądowoadministracyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r. (sygn. akt I OSK 549/16; orzeczenia.nsa.gov.pl), podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, stosownie do art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma obowiązek stosować przepisy k.p.a. bezpośrednio i w całej rozciągłości. Z tych względów należało uznać, że Prezes Przedsiębiorstwa [...] jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, nie uczynił zadość wymogom u.d.i.p. w zakresie, w jakim nie udzielił żądanej informacji publicznej ani też nie odmówił jej udostępnienia, wydając decyzję administracyjną. Wobec tego Sąd, w punkcie I sentencji wyroku, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i 1a p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, organ nie działał z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ każde pismo skarżącego kierowane do spółki w zakresie wniosków o udostępnienie informacji publicznej było rozpatrywane, a odpowiedź była udzielana bezzwłocznie. Uchybieniem organu było, jak wskazano wyżej, posłużenie się pismem informacyjnym, zamiast wydania decyzji, a na etapie postępowania sądowoadministracyjnego - próba wykazywania, iż pismo to spełnia wymogi aktu administracyjnego. W konsekwencji powyższego Sąd na podstawie art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w zakresie punktów 1a, 1c, 2, 3 wniosku z dnia 4 kwietnia 2019 r., na które nie udzielono odpowiedzi w piśmie z dnia 17 czerwca 2019 r. (punkt II sentencji wyroku). W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu, w tym w odniesieniu do żądania wymierzenia organowi grzywny organowi na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (punkt III sentencji wyroku). Jak wskazano wyżej, zaniechanie organu nie miało znamion rażącego naruszenia prawa. Sąd uwzględnił również, że pomimo wyraźnego wezwania przez organ do wykazania interesu publicznego, niezbędnego dla udostępnienia informacji przetworzonej, skarżący nie odniósł się do niego. Tymczasem podmiot, który w interesie publicznym, chce realizować prawo do informacji publicznej, powinien zaangażować się w wykazanie przesłanek niezbędnych dla uwzględnienia skierowanego do organu żądania, czego skarżący zaniechał. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w punkcie IV sentencji wyroku.