II SA/Ke 154/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...], po rozpoznaniu zażalenia A. B. na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...]w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 26 listopada 2018 r. A. B. złożył skargę o wznowienie postępowania w sprawie wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy – w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15. W dniu 4 grudnia 2018 r. skargę zgodnie z właściwością przekazano do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Organ ten pismem z dnia 24 grudnia 2018 r. wezwał skarżącego do jednoznacznego sprecyzowania, czy jego wystąpienie traktować jako skargę o wznowienie postępowania czy jako wniosek o ponowne naliczenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 14 stycznia 2019 r. skarżący sprecyzował, aby jego wystąpienie potraktować jako skargę o wznowienie postępowania w trybie art. 145a § 1 kpa. Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia 18 lutego 2019 r. odmówił skarżącemu wznowienia postępowania. Postanowienie to na skutek zażalenia skarżącego, zostało uchylone postanowieniem Komendanta Głównego Policji z dnia 10 maja 2019 r., z uwagi na brak właściwości organu orzekającego. Następnie Komendant Powiatowy Policji w [...] postanowieniem z dnia 4 listopada 2019 r. odmówił skarżącemu wznowienia przedmiotowego postępowania. Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę w trybie zażaleniowym, wyjaśnił podstawę prawną wznowienia postępowania administracyjnego, którą stanowią przepisy art. 145-153 kpa i stwierdził, że wniosek skarżącego nie mógł zainicjować wznowienia postępowania, bowiem nie toczyło się postępowanie administracyjne dotyczące A. B., które zakończono wydaniem decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Odnosząc się do złożonego wniosku Komendant Wojewódzki Policji powtórzył za organem I instancji, że podstawę wznowienia w niniejszej sprawie stanowił art. 145a § 1 kpa, podkreślając, że samo wniesienie podania o wznowienie postępowania przez osobę uprawnioną nie wszczyna automatycznie tego postępowania, a uruchamia jedynie jego fazę wstępną, polegającą na zbadaniu m.in. przedmiotowych przesłanek wznowienia. Niedopuszczalność wznowienia z tych ostatnich przyczyn będzie zaś miała miejsce np. w sytuacji, gdy strona żąda wznowienia postępowania w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, np. umowy cywilnej czy czynności materialno-technicznej. Organ, odnosząc się do powoływanego przez stronę wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wskazał, że w orzeczeniu tym stwierdzono, iż art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zakwestionowany przepis utracił moc prawną z dniem 6 listopada 2018 r. Z kolei zgodnie z treścią art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji policjant zwalniany ze służby w Policji otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. We wskazanej sytuacji, w przypadku posiadania przez policjanta niewykorzystanego urlopu, sporządzane jest zestawienie dla celów finansowych, które określa liczbę dni urlopu, za które należy wypłacić ekwiwalent pieniężny, zgodnie z dotychczasowym brzmieniem i czynnikiem określonym w art. 115a ustawy o Policji. Natomiast sama wypłata ekwiwalentu stanowi czynność materialno-techniczną organu administracji, polegającą na wypłacie właściwej kwoty ekwiwalentu. Tym samym, jak podkreślił organ II instancji, brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania prawa do ekwiwalentu pieniężnego oraz określającej jego wysokość. W analizowanym stanie sprawy nie toczyło się postępowanie administracyjne, które zakończono wydaniem decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. W rezultacie, z twierdzeń podnoszonych przez stronę wynika oczywisty brak związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia (art. 145a kpa) a stanem faktycznym i prawnym sprawy – jako że w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy organ działał w formie czynności materialno-technicznej. Reasumując, organ II instancji stwierdził, że dokonana negatywna ocena przesłanek wznowienia postępowania była przeszkodą wznowienia postępowania o charakterze przedmiotowym, stanowiąc podstawę do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł A. B., zarzucając postanowieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] naruszenie przepisów art. 145a § 1 kpa w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę wznowienia postępowania, a tym samym pozbawienie jego osoby konstytucyjnego prawa podmiotowego do ponownego rozpoznania sprawy w stanie prawnym powstałym w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Komendanta Powiatowego Policji w [...] i wznowienie postępowania. W uzasadnieniu skargi, wskazując na swoje uprawnienie do wypłacenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w uzupełniającej wysokości, skarżący szczegółowo odwołał się do ww. orzeczenia, powołując się jednocześnie na art. 149 § 4, art. 145a § 1 kpa oraz art. 190 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego, który został zwolniony ze służby w Policji z dniem 12 kwietnia 2017 r., przepis art. 115a ustawy o Policji, wbrew twierdzeniom organu, nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości. Skutkiem wyroku Trybunału była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W uzasadnieniu ww. wyroku wskazano, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów". Niedopuszczalne jest, zdaniem skarżącego, ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni. Skoro czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop kończyła sprawę administracyjną w oparciu o przepis art. 115a ustawy o Policji – który został uznany za niekonstytucyjny w zakresie dotyczącym wysokości tego świadczenia – to czynność ta stanowi "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Ten ostatni przepis stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stanie prawnym. Gwarancji tej nie może unicestwić brak szczególnej regulacji trybu postępowania w odniesieniu do spraw, których "rozstrzygnięcie" przybiera formę czynności materialno-technicznej. Skoro przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, skarżący może dochodzić należnego mu z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji roszczenia, żądając wyrównania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy wypłacony w zaniżonej wysokości w 2017r. – w związku z treścią ww. wyroku. Celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być bowiem realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur kształtowanych w ustawach. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy i na skutek ich wykładni – gdyż godziłoby to w zasadę nadrzędności Konstytucji wynikającą z art. 8 ust. 1 tego aktu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, dokonana według kryterium zgodności z prawem, wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa wskazanych w skardze, ani innych przepisów prawa procesowego bądź materialnego w stopniu, który nakazywałby wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Skarżący domagał się, na podstawie art. 145a § 1 kpa, wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wysokości i wypłaty należnego mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz ponownego przeliczenia wysokości ww. ekwiwalentu, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), który stwierdził niezgodność z Konstytucją RP art. 115a ustawy o Policji, w zakresie zasad obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop przez policjanta, wywodząc, że tryb, o którym mowa w art. 145a § 1 k.p.a., daje gwarancję realizacji jego prawa do ponownego przeliczenia i wypłaty tego świadczenia. Wyjaśnić należy, że instytucja wznowienia postępowania została uregulowana w Rozdziale 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Stosownie zaś do art. 145a § 1 kpa, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a § 2 kpa). Na podstawie art. 149 § 1 kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (§ 3). Z powołanych wyżej przepisów wprost wynika, że tryb wznowienia postępowania zarezerwowany jest dla tych spraw administracyjnych, które zostały zakończone ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. Oznacza to, że nie jest możliwe zastosowanie tego trybu w takich sytuacjach, gdzie ustalenie i wypłata świadczenia sprowadzają się do czynności materialno-technicznych (por. m.in. P. Przybysz, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany", opubl. LEX/el. 2019, kom. do art. 145 kpa). Wyjaśnić należy, czego nie kwestionuje również skarżący, że obliczenie i wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Załatwienia takiej sprawy w formie decyzji administracyjnej nie przewidują bowiem przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. 2019 poz. 161 ze zm., dalej jako "ustawa o Policji"). Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji forma decyzji została zastrzeżona dla mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 697/19, czy wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 18/11). W okolicznościach niniejszej sprawy organ prowadzący postępowanie administracyjne, mając na uwadze obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, celem ustalenia rzeczywistej woli strony, zwrócił się do skarżącego pismem z dnia 24 grudnia 2018 r. o sprecyzowanie treści żądania wniosku wszczynającego postępowanie, poprzez wskazanie, czy jego wystąpienie z dnia 21 listopada 2018 r. traktować jako skargę o wznowienie postępowania czy jako wniosek o ponowne naliczenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia 10 stycznia 2019 r. skarżący jednoznacznie poinformował, że jego wystąpienie z dnia 21 listopada 2018 r. należy traktować jako skargę o wznowienie postępowania w trybie art. 145a § 1 kpa. Zatem organ pierwszej instancji, a potem organ odwoławczy, nie mając wątpliwości co do intencji skarżącego, rozpoznały jego wniosek zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie wznowienia postępowania. O ile nie wyklucza to możliwości złożenia odrębnego wniosku o ponowne przeliczenie i wypłatę ekwiwalentu, o tyle w niniejszym przypadku żądanie skarżącego zostało w sposób jednoznaczny sprecyzowane, organ zatem wydał w takim zakresie stosowne rozstrzygnięcie, które odpowiada prawu. W samej skardze skierowanej do Sądu skarżący podtrzymywał zresztą stanowisko co do konieczności wznowienia postepowania przez organ. Jak wyżej podniesiono, ten wnioskowany przez skarżącego nadzwyczajny tryb postępowania jest dopuszczalny tylko w sytuacji wydania ostatecznej decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Sąd orzekający w sprawie niniejszej podziela wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd (m.in. cyt. wyżej wyroki sądowe), że w sytuacji, w której została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, istnieje możliwość uzyskania "innego rozstrzygnięcia", na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania, do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji. Wyliczenie i wypłata ekwiwalentu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji jest czynnością z zakresu administracji publicznej, a skoro ma ona charakter techniczny, to nie stosuje się trybu wznowienia właściwego dla decyzji administracyjnych, określonego w art. 145 kpa i art. 145a kpa. Zasadną zatem była odmowa wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.