II SA/Sz 951/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 – j.t. ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 – j.t. ze zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p.", Wójt Gminy B. odmówił ustalenia na rzecz P. S. warunków zabudowy, dla inwestycji polegającej na legalizacji samowoli budowlanej dla istniejącej zabudowy: budynku rekreacji indywidualnej, studni wierconej oraz zbiornika na nieczystości ciekłe – położonej na działce nr [...] w obrębie P., gmina B.. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wójt wskazał, że inwestycja nie spełnia wymagań wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem żadna działka sąsiednia znajdująca się w obszarze analizy i dostępna jednocześnie z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana legalnie wybudowanym budynkiem. W tej sytuacji brak jakiejkolwiek legalnej zabudowy uniemożliwia określenie wymagań dla inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ podkreślił, że wszystkie ujawnione i widniejące w obszarze analizowanym budynki są samowolami budowlanymi. Niezależnie od powyższego Wójt uznał za spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. dotyczący dostępu terenu do drogi publicznej, jak też wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. odnoszący się do uzbrojenia terenu. Powołując się na dane wynikające z ewidencji, zgodnie z którymi teren działki nr [...] obejmuje grunty "Bi", Wójt za spełniony uznał warunek określony w art. 61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. Mając na względzie położenie działki nr [...] na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na 100 lat (tzw. woda 1%), wyznaczonego w "Studium ochrony przeciwpowodziowej", sporządzonym przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S., organ I instancji uznał, że przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania zgody wodnoprawnej, której jednak inwestor nie uzyskał, co oznacza, że decyzja jest niezgodna z przepisami odrębnymi, a w rezultacie niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Kwestionując powyższą decyzję P. S. złożył od niej odwołanie, w którym zarzucił brak uwzględnienia przez organ zabudowy działki nr [...] oraz [...]. Decyzją z dnia [...]. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59-64 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588), zwanego dalej: "rozporządzeniem", Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że w wyznaczonym do analizy obszarze, na żadnej z działek nie ma legalnej zabudowy, która mogłaby stanowić odniesienie dla zabudowy działki nr [...]. Istniejące w tym samym obszarze obiekty o tożsamej funkcji co na działce nr [...], stanowią samowolę budowlaną i zostały zrealizowane bez wymaganego prawem zgłoszenia w trybie art.49b Prawa budowlanego. Brak w sąsiedztwie legalnej zabudowy na istniejących tam działkach, nie może stanowić odniesienia, czyli tzw. dobrego sąsiedztwa dla zabudowy działki nr [...]. Odnosząc się do wskazanej przez skarżącego działki nr [...] organ podał, że znajdują się tam budynki Br-PsIV, zaś na wskazanej działce nr [...] znajduje się budynek gospodarczy Br-PsIV. Obiekty te nie stanowią odniesienia dla zabudowy rekreacji indywidualnej. Zdaniem organu wszystkie te obiekty, a więc "budynki mieszkalne", "budynki gospodarcze" oraz "budynki rekreacji indywidualnej", stanowią odrębne kategorie budynków. Ponadto zabudowa działek [...] i [...] znajduje się poza obszarem analizowanym zakreślonym wokół działki nr [...]. Zdaniem organu, w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących przedmiotowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W analizowanym obszarze brak jest terenów z legalną zabudową rekreacyjną, które posiadałyby dostęp do tej samej drogi publicznej co działka inwestora. Organ zwrócił uwagę, że na działkach sąsiednich – objętych obszarem analizy – znajduje się wprawdzie zabudowa o charakterze letniskowym, rekreacji indywidualnej bądź gospodarczej, jednakże wszystkie te obiekty zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, zatem nie mogą stanowić odniesienia dla wnioskowanej zabudowy działki nr [...]. W tym miejscu Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich 5 warunków enumeratywnie wymienionych w pkt 1 - 5. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek odnoszący się do tzw. dobrego sąsiedztwa, brak jest bowiem w sąsiedztwie zabudowy zrealizowanej w sposób legalny, która stanowiłaby odniesienie dla ustalenia wymagań dotyczących zabudowy działki nr [...] - obiekt rekreacji indywidualnej. Mając powyższe na względzie, Kolegium uznało za zbędne rozpatrywanie dalszych warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w sytuacji, gdy niespełnienie choćby jednego z warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Pismem z dnia 13 września 2019 r., P. S. złożył skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący zarzucił wskazanej decyzji naruszenie: 1. art. 60 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przesłanki określone w tych przepisach nie zostały przez skarżącego spełnione, co spowodowało utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji; 2. art. 60 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 2 rozporządzenia, poprzez sprzeczne z tymi przepisami określenie granic obszaru analizowanego dla działki nr [...], co spowodowało, że w obszarze tym nie znalazła się zabudowa o kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występującego na działce nr [...]; 3. art. 8 k.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na naruszeniu zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne, polegające w niniejszej sprawie na wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla właścicieli działek o nr: [...], [...] i [...], a utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla skarżącego jako właściciela działki nr [...], pomimo że wszystkie działki znajdują się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i w obszarze chronionego krajobrazu "K. Pas Nadmorski"; 4. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego w sprawie oraz brak zbadania stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nieprawidłowe określenie granic obszaru analizowanego dla działki nr [...], a także pominięcie załączonych do akt sprawy dokumentów, co w rezultacie spowodowało wydanie zaskarżonej decyzji; 5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy decyzja Wójta Gminy B. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji była błędna i powinna zostać uchylona. Mając powyższe na względzie, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak też zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przyjęcie 50 – metrowego obszaru wokół działki nr [...] jest nieprawidłowe, zaś w realiach niniejszej sprawy jest niewystarczające dla przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy dla działki objętej wnioskiem. Ponadto sporządzona analiza urbanistyczna jest nieprawidłowa z uwagi na jej sporządzenie na mapie w skali 1:2000, w sytuacji, gdy wedle skarżącego powinna być sporządzona na mapie w skali 1:500 lub 1:1000. Zdaniem skarżącego przyjęcie bowiem granic obszaru analizowanego w odległości 50 m, czyli w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy spowodowało, że poza obszarem analizowanym znalazły się: 1. zabudowa mieszkalna jednorodzinna wolnostojąca na działce nr [...], 2. zabudowa o charakterze letniskowym, rekreacji indywidualnej na działkach o nr: [...], [...], [...], [...], 3. zabudowa o charakterze letniskowym z domami rekreacji indywidualnej na działkach o nr: [...], [...], [...], [...], [...], 4. zabudowa o charakterze pensjonatowym, hotelowym na działce nr [...]. Powyższe działki, wbrew stanowisku organów, mogą stanowić odniesienie dla zabudowy rekreacji indywidualnej, bowiem w ocenie skarżącego powołującego się w tym zakresie na wyrok NSA w sprawie II OSK 779/17, kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.o. nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Z ustaleń skarżącego wynika, że budynek mieszkalny jednorodzinny, znajdujący się na działce nr [...], pełni funkcję rekreacyjną. Ponadto na działkach o nr: [...] i [...] zostały wybudowane budynki na podstawie uzyskanego przez właściciela pozwolenia na budowę, które pełnią funkcję pensjonatu, czyli spełniają funkcję rekreacyjną. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie skarżącego, został zachowany warunek kontynuacji funkcji. W dalszej części uzasadnienia skarżący podkreślił, że teren, na którym położona jest jego działka, stanowi cały kompleks działek, który powinien być przedmiotem analizy. Za podziałem ewidencyjnym kryje się bowiem rzeczywisty rozwój uporządkowanego kompleksu zabudowy letniskowej, co stanowi argument za funkcjonalnym rozszerzeniem obszaru analizowanego. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 – j.t.), kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.), dalej jako "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonana przez sąd, według kryterium zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie narusza przepisów wskazanych w skardze, ani innych przepisów prawa, co przesądziło o oddaleniu skargi. Skarżący domagał się wydania na jego rzecz, w procesie legalizacji samowoli budowlanej, decyzji o warunkach zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej, studni wierconej oraz zbiornika na nieczystości ciekłe – położonej na działce nr [...] w obrębie P., gmina B.. Wójt Gminy B. odmówił ustalenia na rzecz P. S. warunków zabudowy dla inwestycji wskazując, że nie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p. Wyjaśnić zatem w tym miejscu wypada, że podstawowym elementem kształtowania ładu przestrzennego jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku, gdy dla terenu inwestycji takiego planu nie uchwalono, konieczne staje się uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, która określi charakterystyczne parametry planowanego obiektu (wysokość, szerokość elewacji frontowej, geometrię dachu), sposób wykorzystania, a także sposób zagospodarowania terenu (linię i intensywność zabudowy). Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w cytowanym przepisie, organ nie może odmówić jej wydania. Istotne, z punktu widzenia zapewnienia ładu przestrzennego, a więc takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby stanowiła architektoniczną całość z zabudową istniejącą na danym obszarze, jest odniesienie się do charakterystycznych cech i funkcji zabudowy w najbliższym sąsiedztwie (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Szczegółowe wytyczne w tym zakresie zawiera wydane na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie". Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Analiza architektoniczno-urbanistyczna ma doprowadzić do ustalenia, czy na działce objętej wnioskiem dopuszczalna jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego, a jeżeli tak – ustalenie jego parametrów – wysokości, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu, linii i intensywności zabudowy. Wyjaśnić również należy, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia nie wymaga uzasadnienia, natomiast rozszerzenie granic obszaru analizowanego jest dopuszczalne, jednak z uzasadnienia decyzji powinno wynikać, z jakich względów organ zdecydował się na taki zabieg. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rozszerzenie granic obszaru analizowanego może mieć miejsce w szczególnych okolicznościach, uzasadnionych koniecznością i możliwością zachowania ładu przestrzennego istniejącego na określonym obszarze architektonicznym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 690/19 dostępny w CBOSA na stronie www.orzecznia.nsa.gov.pl). W szczególności sytuacja taka może mieć miejsce, gdy w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa o mocno zróżnicowanych formach architektonicznych. Wówczas celowym jest rozszerzenie granic obszaru analizowanego dla jak najlepszego dopasowania planowanej zabudowy do zabudowy już na danym obszarze istniejącej. Brak jest natomiast podstaw do tego, aby rozszerzać obszar analizowany tylko w tym celu, aby w jego granicach znalazł się obiekt o parametrach podobnych do planowanego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba podkreślić, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób przewidziany w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Co prawda organ I instancji uczynił to na mapie o nieprawidłowej skali, jednak w postępowaniu odwoławczym obszar analizowany został wyznaczony na mapie w skali 1:1000, tym samym błąd organu I instancji został naprawiony. Na mapie o właściwej skali widoczny jest brak w obszarze analizowanym zabudowy, która mogłaby stanowić wzorzec dla obiektu usytuowanego na działce skarżącego. Na działkach sąsiednich uwidoczniono zabudowę nielegalną, która nie może stanowić odniesienia i podstawy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie, co w ocenie sądu przesądza o prawidłowości zaskarżonej decyzji. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego zmierzającej do wykazania, że w badanej sprawie zachodziły przesłanki do rozszerzenia obszaru analizowanego. W najbliższym sąsiedztwie, poza wyznaczonymi granicami obszaru analizowanego, brak jest jakiejkolwiek legalnej zabudowy, a wskazywana przez skarżącego zabudowa na działce [...] stanowi zabudowę mieszkaniową, a więc o innej funkcji aniżeli zabudowa rekreacji indywidualnej. Oczywistym jest, że zabudowa mieszkaniowa w tym przypadku swoimi charakterystycznymi parametrami w zakresie kubatury, szerokości, wysokości i powierzchni zabudowy znacząco odbiega od obiektu rekreacji indywidualnej na działce skarżącego. Podkreślić w tym miejscu należy, że nie tylko kontynuacja funkcji, ale również charakterystyczne cechy zabudowy muszą być brane pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy nowego obiektu. Zatem nie znajduje uzasadnienia rozszerzenie obszaru analizowanego tylko z tego względu, że w znacznej odległości od jego granic znajduje się zabudowa o całkiem innej funkcji niż planowana. Zabudowa na działkach [...] i [...] na mapie pozyskanej przez organ odwoławczy nie została uwidoczniona, natomiast na mapie z postępowania przed organem I instancji została uwidoczniona jako zabudowa mieszkaniowa i budynek gospodarczy. Trafnie zatem organ uznał, że brak jest podstaw do rozszerzenia granic obszaru analizowanego, a w konsekwencji, uznając, że w wyznaczonym prawidłowo obszarze analizowanym brak jest legalnej zabudowy mogącej stanowić wzorzec dla obiektu na działce skarżącego, odmówił ustalenia warunków zabudowy. Celem omawianych regulacji związanych z zasadami kształtowania przestrzeni jest kontynuacja charakterystycznych cech i funkcji, co oznacza, że powinny one być kształtowane w odniesieniu do istniejących w najbliższym sąsiedztwie, o czym stanowią § 4 i § 7 rozporządzenia. Skoro w badanej sprawie na sąsiednich działkach nie ma legalnej zabudowy mogącej stanowić wzorzec dla zabudowy planowanej, to brak jest możliwości ustalenia linii zabudowy i górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób wskazany w przywołanych przepisach. Prawidłowo również organ uznał, że skoro warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 nie został spełniony, to nie ma potrzeby rozważania, czy inne warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, bowiem dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków, o których mowa w treści tego przepisu. Sąd nie podzielił zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i został on prawidłowo przez organy obu instancji oceniony. Nie doszło również do naruszenia zasady równego traktowania, bowiem – jak już wyżej wskazano, działki, dla których wydano decyzje o warunkach zabudowy ([...] i [...]) znajdują się poza obszarem analizowanym. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.