I SA/Wa 1792/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2020 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną decyzją z 10 lipca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako organ/SKO) działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r. poz. 256 ze zm., dalej jako kpa), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12.10.1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej jako prezydent) nr [...] z [...] maja 2019 r. orzekającą o odmowie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości objętej kw nr [...], położonej w W. w Dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...], przedstawionego na mapie z projektem podziału, wchodzącej w skład operatu technicznego wpisanego w dniu [...].02.2019 r. do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego o identyfikatorze [...]. Jak ustalono, na ww. obszarze nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w 2014r. w stosunku do tej nieruchomości zapadła decyzja o warunkach zabudowy dotycząca budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, prezydent miasta wydał następnie pozwolenie na budowę i budynki zostały dopuszczone do użytkowania, a podział zakłada wydzielenie dwóch działek budowlanych pod każdym z usytuowanych tam domów jednorodzinnych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ I instancji odmówił zatwierdzenia ww. projektu podziału wnioskowanego w trybie art. 95 pkt. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej ugn) powołując się na niedostateczny dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 93 ust. 3 ugn ze wskazaniem na niewypełnienie na pewnym odcinku drogi wewnętrznej wymogów 5m ciągu pieszo-jednego określonego w § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065). Jak wskazał prezydent, "zarówno działka nr [...] stanowiąca współwłasność stron wraz z drogą wewnętrzna ul. [...], które łącznie mają stanowić dostęp do drogi publicznej ulicy [...] jak i alternatywny dostęp wskazany przez działkę nr [...] do drogi publicznej ulicy [...] oraz alternatywny dostęp poprzez działkę nr [...] i drogę wewnętrzną ulicę [...], drogę wewnętrzną ulicę [...] do drogi publicznej ulicy [...], na całej swej długości nie spełniają normatywu wynikającego z ww. rozporządzenia a więc nie mają szerokości 5 m". Drugim powodem decyzji odmownej, wg organu I instancji, było niezasadne domaganie się zatwierdzenia projektu podziału na dwie działki budowlane wydzielone pod budynkami mieszkalnymi w trybie art. 95 pkt. 7 ugn, w sytuacji gdy w pierwszej kolejności projekt podziału winien podlegać opinii co do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i przepisami odrębnymi. Jeśli chodzi o art. 95 pkt 7 ugn, zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy, w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego - prezydent wskazał, że działka nr [...] zabudowana jest dwoma budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej oraz że dla tego terenu, wobec braku planu została wydana decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 2 szamb szczelnych. Dalej powołując się na orzecznictwo prezydent podał, że jeżeli dla obszaru, na którym położona jest nieruchomość gruntowa podlegająca podziałowi obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to organ w pierwszej kolejności jest zobowiązany do ustalenia, czy możliwe jest dokonanie wnioskowanego podziału zgodnie z ustaleniami tego planu, stosownie do art. 93 ugn, i dopiero negatywny wynik tych ustaleń pozwoli na ocenę, czy wystąpiła jedna z przesłanek w art. 95 pkt. 1-8 ugn. Priorytetem, jak wskazał organ I i II instancji, winien być bowiem zawsze podział nieruchomości zgodny z ustaleniami obowiązującego na danym terenie planu, względnie - w przypadku braku planu miejscowego - z przepisami odrębnymi albo warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy (art. 94 ust. 1 ugn). Jak wynika z akt sprawy, do odwołania pełnomocnik skarżącego dołączył do akt administracyjnych notarialnie ustanowioną służebność na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] na szerokości 1 metra w pasie wzdłuż działki [...] podnosząc, że zapewni ona wydzielonym działkom dostęp do drogi publicznej zgodny również z normatywem wynikającym z § 14 ust. 2 rozporządzenia. Zarzucił jednak, że prawo budowlane nakładało na inwestorów obowiązek przedłożenia takiego rozwiązania, które obu budynkom jednorodzinnym w zabudowie bliźniaczej zapewniłoby dostęp do drogi publicznej oraz że warunki te zostały spełnione, skoro w stosunku do inwestycji wydano pozwolenie na budowę, a budynki mogą być użytkowane. Dodał jednak, że ww. rozporządzenie zgodnie z jego § 2 stosuje się tylko przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. Przywołał przy tym wyrok NSA z 14.11.2006 r. sygn. akt II OSK 1333/05. SKO utrzymując ww. decyzję prezydenta w mocy podało, że "nie jest możliwe dokonanie proponowanego podziału na podstawie art. 95 ust. 7 ugn albowiem jego celem nie jest w istocie wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, ale w rzeczywistości, dokonanie podziału nieruchomości polegającego na wydzieleniu 2 działek ewidencyjnych wraz z budynkami, posadowionymi na każdej z nich". Zdaniem SKO, "podział ten może być dokonany na podstawie art. 94 ugn w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy", a zatem "proponowany podział nieruchomości nie spełnia celu, o którym mowa w art. 95 ust. 7 ugn". W skardze na ww. decyzję SKO R. C. (dalej jako skarżący) zarzucił organowi naruszenie art. 7, 8 i 9 kpa. Podniósł, że postępowanie trwało wiele miesięcy a organ nie negował dostępu do drogi publicznej. Wskazał, że dla dotychczasowej dz. ew. nr [...] dostęp do drogi publicznej został już określony decyzją o warunkach zabudowy oraz że budynki tam istniejące zostały posadowione zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę i są obecnie legalnie użytkowane. Zarzucił brak spójności w działaniu Prezydenta [...] jako organu władzy publicznej (...), który orzekał we wszystkich tych sprawach jako organ I instancji. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji SKO i skierowanie sprawy do organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zasady administracyjnego podziału nieruchomości określają przepisy zawarte w art. 92-100 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 65, dalej jako ugn/ustawa). Ustanawiają one dwa podstawowe warunki podziału. Po pierwsze - planowany podział musi być zgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w jego braku nie może być sprzeczny z przepisami odrębnymi albo z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ugn). Po drugie - każda nowa działka powstała w wyniku podziału winna mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Chodzi o dostęp bezpośredni bądź dostęp pośredni poprzez wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu bądź wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną (art. 93 ust. 3 ugn). Organy obu instancji przywołały w swoich uzasadnieniach wiele orzeczeń dotyczących pierwszeństwa przepisów planu miejscowego w stosunku do wyjątków określonych w art. 95 ugn - w sytuacji gdy na spornym terenie nie ma planu miejscowego. Następnie wskazały, że podział w trybie art. 95 pkt. 7 nie jest dopuszczalny, gdyż projekt podziału w pierwszej kolejności winien być zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Na takiej koncepcji w obu przypadkach zapadła decyzja odmowna. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy negatywna decyzja nie miała żadnego uzasadnienia. Po pierwsze, gdy chodzi o dostęp do drogi publicznej, to w stosunku do tej nieruchomości zapadła już decyzja o warunkach zabudowy, przesłanką wydania której zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U z 2020 r., poz. 293) jest zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Po drugie, w stosunku do tej nieruchomości zapadła już także decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana zresztą przez ten sam organ orzekający o warunkach zabudowy, jak i organ orzekający o podziale. Warunkiem pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę jest wykazanie dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Skoro zatem w obrocie występują dwie pozytywne decyzje, których warunkiem uzyskania był dostęp tej nieruchomości do drogi publicznej - o określonych normatywnie parametrach, to orzekający o podziale organ aby zanegować istnienie zagwarantowanego prawnie dostępu do drogi publicznej winien wykazać w sposób nie budzący wątpliwości - co się zmieniło od czasu ostateczności pozwolenia na budowę, że ww. nieruchomość (w jego ocenie) ów dostęp utraciła. Po trzecie: chodzi o dostęp do drogi publicznej określony w art. 93 ust. 3 ugn, a nie dostęp do drogi publicznej określony w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo budowlane, która zresztą przewiduje dopuszczalność szeregu odstępstw od obowiązujących przepisów. Organ, jak wynika zresztą wprost z uzasadnienia, wskazał na istniejący dostęp spornej nieruchomości aż do trzech dróg publicznych tj. ul. [...], ul. [...] i ul. [...] - ale uznał, że ww. dostępy nie spełniają wymogów normatywnych, gdyż na całej długości działki nr [...] (na wysokości działki nr [...]) nie ma szerokości 5m. Pomimo tego, że nieruchomość przez drogę wewnętrzną (której skarżący jest współwłaścicielem) ma dostęp do trzech różnych dróg publicznych - organ uznał, ze nie spełnia to wymogu z art. 93 ust. 3 ugn. Organ nie wyjaśnił jednak na jakiej podstawie prawnej pozostaje w takim przekonaniu, skoro ww przepis ugn, ani przepisy rozporządzenia wykonawczego do ugn, tj. rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004r., nr 268, poz. 2663) nie wprowadzają w tym zakresie ograniczeń. Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania nie stosuje się do podziałów nieruchomości już zabudowanych. Po czwarte, powołując się na orzecznictwo organ przyjął, że bezzasadne byłoby wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do obsługi budynku mieszkalnego zgodnie z art. 95 pkt 7 ugn, a więc w trybie szczególnym, w sytuacji gdy możliwy jest podział tej działki zgodnie z wydanymi dla przedmiotowego obszaru warunkami zabudowy. Jednocześnie organ powołał się na znajdującą się w aktach opinię organu I instancji, z której wynika, że projektowany podział pozostaje w zgodności z decyzją o warunkach zabudowy wydaną w 2014r., na podstawie której Prezydent wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. Pomimo to w sprawie zapadła decyzja negatywna, zarówno w I, jak i w II instancji. W ocenie Sądu, pozostaje to w sprzeczności z zasadami logiki i stanowiskiem, przyjętym przez organy w uzasadnieniach obu decyzji. Narrację organu I instancji i SKO Sąd odczytuje bowiem w taki sposób, że wywodzą one, iż podział w pierwszej kolejności powinien być zgodny z warunkami zabudowy określonymi przez organ I instancji, a zatem że nie można zastosować wyjątku z art. 95 pkt. 7 ugn - przy czym żaden z organów nie zanegował zgodności projektu podziału z ww. warunkami zabudowy, a wręcz organ I instancji wskazał w swoim uzasadnieniu, że: "Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] pismem znak: [...] z datą wpływu [...].03.2019r. zaopiniował proponowany podział nieruchomości jako zgodny z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].08.2014r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej oraz 2 szamb szczelnych na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w [...]". Decyzje negatywne, jakie zapadły w kontrolowanej sprawie, pozostają w wewnętrznej sprzeczności z ich uzasadnieniami. Jeśli by nawet przyjąć zasadność koncepcji organów, że w braku planu miejscowego podział z art. 95 ugn winien być zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, to oba organy zgodności tej w żadnej mierze nie zanegowały. W realiach tej sprawy odmowna decyzja nie miała zatem podstaw. Wreszcie trzeba podać, że pozbawione normatywnego uzasadnienia było też wezwanie skarżącego do wyjaśnienia "co obecnie uniemożliwia lub utrudnia korzystanie z budynku (części budynku) znajdującego się na przedmiotowej działce", a więc "dlaczego niezbędne jest wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego". Przepisy nie wprowadzają takich wymogów. Art. 95 pkt. 7 ugn mówi o wydzieleniu działki budowlanej - a więc działki w rozumieniu art. 4 ust. 3a ugn czyli działki zabudowanej, z tym że precyzuje, iż chodzi działkę gruntu zabudowaną budynkiem mieszkalnym (a nie jakimkolwiek). W tej sprawie kryteria działki budowlanej w rozumieniu przepisów ugn spełnia każda z tych dwóch projektowanych działek. Ponieważ projekt podziału zakładał wydzielenie dwóch działek budowlanych, każdej z nich zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, to wezwanie wnioskodawców do ww. pisemnych wyjaśnień, gdy do wniosku dołączyli decyzję o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę - nie miało uzasadnienia. Art. 4 pkt. 3a ugn wskazuje, że działka budowlana to zabudowana działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Redakcja tego przepisu nie daje podstaw do twierdzenia, że działkę pod budynkiem mieszkalnym w trybie art. 95 pkt. 7 ugn można wydzielić wyłącznie wówczas gdy bez dokonania podziału nie jest możliwe korzystanie z budynku mieszkalnego. Innymi słowy działka budowlana w rozumieniu tego przepisu to działka zabudowana budynkiem mieszkalnym z niezbędną infrastrukturą do racjonalnego z niego korzystania, a nie np. działka wydzielona po obrysie ścian budynku. Nie zaś, jak wywodzi organ, działka, z której budynku nie można korzystać. Nawet jeśli był taki zamysł ustawodawcy jak określa to organ, to przepisy ugn tego nie odzwierciedlają. Wskazując na powyższe zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c ppsa. W sprawie doszło bowiem do naruszenia art. 8 kpa, art. 7 i 77 kpa w zw. z art. 93 ust. 3 ugn i w zw. z art. 94 ust. 1 ugn i art. 95 pkt. 7 ugn. Ponownie rozpoznając sprawę organ wskaże, czy w świetle akt sprawy wg jego ustaleń doszło do zmiany prawnie zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę, wyjaśni czy udział w drodze wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...] wraz z ustanowioną dodatkowo służebnością na działce nr [...] - spełnia kryteria z art. 93 ust. 3 ugn i wyda decyzję reformatoryjną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez zatwierdzenie projektu podziału zgodnie z wnioskiem stosownie do brzmienia art. 95 pkt. 7 ugn w zw. z art. 93 ust. 4 ugn. Wykładnia historyczna art. 94 ust. 1 ugn nie pozostawia wątpliwości, że aktualnie opiniowanie wstępnego projektu podziału w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy może mieć miejsce tylko w przypadku gdy proponowany projekt jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. Podział jest bowiem dopuszczalny albo tylko wówczas, gdy nie jest niesprzeczny z przepisami odrębnymi albo tylko wówczas gdy jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast podział na podstawie art. 95 ugn nie wymaga opiniowania przez organ i wynika to wprost z art. 93 ust. 4 ugn. W tej sprawie organ zaopiniował projekt podziału, i to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, gdyż opinia, niezależnie od tego, że w sprawie występuje przypadek z art. 95 ugn, dla wnioskowanego podziału pozostaje pozytywna. Tym bardziej zatem niezrozumiałe są decyzje zapadłe w kontrolowanej sprawie. Wszystkie niezbędne materiały w pożądanym dla wyniku sprawy zakresie znajdują się w aktach sprawy administracyjnej. Postępowanie nie wymaga zatem dodatkowych czynności wyjaśniających, a wobec tego nie było podstaw do skierowania sprawy do organu I instancji celem uzupełnienia materiału dowodowego.