II OSK 1171/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia WSA (del.) Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2020r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. jawna z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 737/17 w sprawie ze skargi [...] sp. jawna z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 30 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 737/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017r. sprawy ze skargi "[...]"[...] Spółka jawna z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: SKO w K.) z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej [...] Spółka Jawna (dalej: skarżąca kasacyjnie) zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.: a) naruszenie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wezwanie do usunięcia naruszeń jest czynnością czysto formalną, bezwzględnie wiążącą organ, bez względu na zakreślony termin, w jakim te naruszenia mogłyby zostać skutecznie usunięte, podczas gdy na organie spoczywał obowiązek w pierwszej kolejności wnikliwego ustalenia skali naruszeń, ewentualnego stopnia zagrożenia dla środowiska, a następnie wyznaczenia odpowiedniego, adekwatnego, a nie dowolnego, terminu celem usunięcia tak stwierdzonych naruszeń w zakresie wykonywanych działań niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, a w konsekwencji powyższych, b) naruszenie art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie poprzez cofnięcie zezwolenia w drodze decyzji bez odszkodowania pomimo braku prawidłowego wezwania do usunięcia nieprawidłowości związanych z działaniem niezgodnym z posiadanym zezwoleniem, 2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.: c) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji oddalenie skargi uznając, że organ odwoławczy, wydając decyzję reformatoryjną, nie naruszył podstawowej zasady reformationis in peius, tj. nie naruszył zakazu orzekania na niekorzyść strony skarżącej, podczas gdy w wyniku wydania decyzji przez organ wyższej instancji skarżąca znalazła się w gorszym położeniu zarówno prawnym, jak i faktycznym, niż przy wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, zaś zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w rażącym stopniu, d) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi błędnie uznając, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy dokonał wydania decyzji reformatoryjnej w związku z zaistnieniem rażącego naruszenia prawa, podczas gdy organ odwoławczy, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, a następnie wydając nową decyzję, w ogóle nie uzasadnił, że w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, które skutkuje brakiem zastosowania się do zasady zakazu orzekania na niekorzyść strony skarżącej w zasadzie całkowicie pomijając treść i znaczenie art. 139 k.p.a., a w konsekwencji pozbawił sąd możliwości oceny legalności tak zapadłej decyzji. Powołując się na treść art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie od SKO w K. na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że termin usunięcia nieprawidłowości przy uwzględnieniu wszelkich zagrożeń, w tym zagrożeń związanych z negatywnym oddziaływaniem tych nieprawidłowości na środowisko (które w zaistniałej sprawie nie wystąpiły), powinien niejako dawać szansę posiadaczowi decyzji na przywrócenie stanu zgodnego z prawem tak, aby mógł on się jednocześnie uchronić przed dolegliwym w skutkach cofnięciem decyzji bez odszkodowania i zakończeniem prowadzenia działalności gospodarczej w tym zakresie. Według skarżącej kasacyjnie, organ I instancji bezpośrednio po powzięciu lakonicznej wiadomości na piśmie od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, bezrefleksyjnie wystosował wezwanie do usunięcia tak stwierdzonych naruszeń wyznaczając termin 14 dni. Spółka nie zbagatelizowała tego wezwania i niemal natychmiast poinformowała organ, że z przyczyn od niej niezależnych przywrócenie stanu zgodnego z prawem jest niemożliwe. Organ dokonał oględzin terenu dopiero [...] czerwca 2017 r. Spółka stoi na stanowisku, że dopiero wówczas organ miał realną możliwość określenia skali naruszeń oraz określenia racjonalnego terminu celem ich usunięcia. Organ uznał jednak, że w związku z bezskutecznym upływem 14-dniowego terminu, wydanie decyzji cofającej zezwolenie bez odszkodowania stanowi w zasadzie jedynie formalność. Skarżąca kasacyjnie uważa, że organ, wydając decyzję, nie uzasadnił, dlaczego właśnie jego zdaniem taki, a nie inny termin, byłby terminem odpowiednim. Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że dalsze działania organu jednoznacznie przesądzają o tym, że zakreślony wcześniej termin 14 dni był terminem wadliwym, nieodpowiednim, niedającym szansy na przywrócenie stanu zgodnego z prawem. W efekcie naruszenia treści art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach organ dokonał wadliwego wydania decyzji cofającej zezwolenie na zbieranie odpadów bez odszkodowania (art. 47 ust. 2 ustawy o odpadach). W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji z naruszeniem przepisów prawa nie dopatrzył się naruszenia art. 139 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., uchylając w całości decyzję organu I instancji, orzekło merytorycznie o cofnięciu decyzji Starosty Kazimierskiego z [...] września 2015 r., znak: [...], bez wyznaczenia jakiegokolwiek terminu na zakończenie działalności gospodarczej. Taki stan rzeczy doprowadził do sytuacji, w której skarżąca Spółka, po rozpatrzeniu odwołania przez organ drugiej instancji, znalazła się w gorszym położeniu prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Norma prawna wynikająca z art. 151 p.p.s.a. stanowi wyłącznie o formie orzeczenia sądu, który nie uwzględnia skargi. Do naruszenia art. 151 p.p.s.a. doszłoby, gdyby sąd, stwierdzając oznaczone naruszenia przepisów prawa kwalifikujące do uwzględnienia skargi, jednak skargę oddalił. Wobec tego o trafności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. można byłoby mówić tylko wtedy, gdyby zostało ustalone naruszenie innych przepisów prawa wymienionych we wniesionym środku zaskarżenia. Przepis art. 151 p.p.s.a. może być naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 139 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo wykazał, że organ odwoławczy nie naruszył art. 139 k.p.a. Z przepisów art. 47 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: z 2016 r. poz. 1987 ze zm., dalej: u.o.), ale również pozostałych przepisów tej ustawy, jak trafnie wskazało SKO w K., nie wynika uprawnienie organu orzekającego w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów bez odszkodowania do rozstrzygania w zakresie terminu wykonania takiej decyzji. Ma rację Sąd I instancji, że brak wyraźnego upoważnienia zawartego w art. 47 u.o. do określenia terminu wykonania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, wskazuje na oczywiste rażące naruszenie prawa, którego dopuścił się organ I instancji, skoro orzekł w wydanej przez ten organ decyzji o terminie jej wykonania. W piśmiennictwie wskazuje się, że "Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza pojęcie rażącego naruszenia prawa jako podstawę wyjątku od zasady zakazu reformationis in peius i jako jedną z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2). Zakres pojęcia rażącego naruszenia prawa jest jednak w pierwszym przypadku szerszy od pojęcia rażącego naruszenia prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji" (zob. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, 13 wydanie, Warszawa 2014, s. 555). Ponadto do naruszenia zasady określonej w art. 139 k.p.a. dochodzi wówczas, gdy organ odwoławczy orzeka na "niekorzyść" strony odwołującej się, przy czym przez "niekorzyść" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu I instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. W tej sprawie zupełnie chybiony pozostaje zarzut wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji "na niekorzyść odwołującej się". Taką bowiem decyzją nie jest decyzja SKO w K. z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...]. Zestawienie osnowy decyzji organu I instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie pozwala na stwierdzenie, że doszło do obiektywnego pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. W niniejszej sprawie nie doszło do nałożenia przez organ odwoławczy nowego obowiązku w wydanej decyzji, który nie był objęty postępowaniem w I instancji. Organ odwoławczy w decyzji z [...] sierpnia 2017 r. nie naruszył zatem art. 139 k.p.a. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w uzasadnieniu decyzji z [...] sierpnia 2017 r. na str. 5 wyjaśniło powody wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując, że ustawa o odpadach nie zawiera uprawnienia organu do określenia w decyzji wydanej na podstawie art. 47 ust. 2 terminu jej wykonania. Ma rację Sąd I instancji, że brak wyłącznie powołania się przez Kolegium w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji, w części dotyczącej wyjaśnienia przyczyn wydania decyzji reformatoryjnej, na treść art. 139 k.p.a., nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. W konsekwencji nietrafne są zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Skarżąca kasacyjnie nie powiązała zarzutów dotyczących naruszenia art. 47 ust. 1 i 2 u.o. z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 47 ust. 1 i 2 u.o. Wezwanie do usunięcia naruszeń, o którym stanowi art. 47 ust. 1 u.o., jest etapem (elementem) procedury zmierzającej do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Jest pismem kierowanym do strony w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie, a jego celem jest doprowadzenie do przestrzegania prawa przez podmiot prowadzący działalność związaną z odpadami, w sytuacji, gdy w wyniku poczynionych w postępowaniu ustaleń stwierdzone zostanie, że działalność ta jest prowadzona z naruszeniem warunków pozwolenia lub przepisów prawa. Podstawą uruchomienia procedury cofnięcia zezwolenia jest zatem zachowanie posiadacza odpadów, który narusza przepisy ustawy w zakresie działalności objętej zezwoleniem. W razie stwierdzenia takiego zachowania organ wzywa posiadacza odpadów do niezwłocznego zaniechania naruszeń, wyznaczając mu termin na usunięcie nieprawidłowości (por. wyrok NSA z 12 marca 2019 r., sygn. II OSK 1055/17, LEX nr 2641822). W niniejszej sprawie organ I instancji w piśmie z 27 kwietnia 2017 r. wezwał Spółkę do niezwłocznego zaniechania naruszeń treści pkt 7 z załącznika nr [...] do decyzji Starosty K. z [...] września 2015 r. Po niezastosowaniu się do ww. wezwania organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia bez odszkodowania decyzji Starosty K. zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 47 ust. 1 u.o. jest czynnością organu, która jest podejmowana jednokrotnie. Pomimo wezwania Spółka nie usunęła nieprawidłowości w prowadzonej działalności. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 47 ust. 2 u.o. Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że decyzja o cofnięciu udzielonego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania (przetwarzania) odpadów ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku niezastosowania się posiadacza odpadów do wystosowanego do niego wezwania, o jakim mowa w art. 47 ust. 1 u.o., organ jest zobowiązany wydać decyzję o cofnięciu udzielonego zezwolenia. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że ustawodawca nie dopuszcza uznaniowości czy dowolności organu w kwestii podejmowania decyzji o cofnięciu ww. zezwolenia w trybie art. 47 tej ustawy. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.