II SAB/Wa 828/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2020 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 6 sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - J. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] w rozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r. (data wpływu do organu 26 sierpnia 2019 r.) o udostępnienie informacji publicznej. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżąca w piśmie z [...] sierpnia 2019 r. zwróciła się do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] o udostępnienie, w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429): 1) kopii wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które wpłynęły do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] w lipcu 2019 r., 2) kopii pism (innych niż wnioski bądź przesyłających wnioski) w sprawie udzielenia informacji publicznej, które wpłynęły do Powiatowego Centrum w lipcu 2019 r., 3) odpowiedzi udzielonych przez Powiatowe Centrum na wnioski o udostępnienie informacji publicznej, o których mowa w pkt 1). Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] w dniu 9 września 2019 r. poinformował skarżącą, że w lipcu 2019 r. otrzymał jednej wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz przesłał jej kopię wniosku oraz udzielonej odpowiedzi na niniejszy wniosek. Organ uznał, że żądanie o którym mowa w pkt 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej, dotyczące udostępnienia kopii pism (innych niż wnioski bądź przesyłających wnioski) w sprawie udostępnienia informacji publicznej, nie jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej - dotyczy bowiem dokumentów wewnętrznych tj. korespondencji między Dyrektorem Centrum Pomocy Rodzinie reprezentującym jednostkę organizacyjną powiatu a Starostą [...] jako zwierzchnikiem służbowym Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie i decyzją z dnia [...] września 2019 r. (nr [...] ) wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił skarżącej udostępnienia tych informacji. Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2019 r. (nr [...] ), po rozpatrzeniu odwołania J. P., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z dnia [...] września 2019 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ podał m. in., że w przypadku stwierdzenia, że informacja objęta wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien poinformować o tym wnioskodawcę pismem, nie ma zaś podstaw do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Kolegium dodało, że organ I instancji powinien w pierwszej kolejności ustalić, w związku z ogólnym sformułowaniem wniosku przez skarżącą, jaki jest zakres żądania (dokumenty urzędowe czy wewnętrzne). Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] w piśmie z 15 października 2019 r. powołując się na art. 64 § 2 k.p.a., wezwał skarżącą do usunięcia braku formalnego wniosku przez sprecyzowanie zakresu żądania o którym mowa w pkt 2 jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na to pismo, J. P. oświadczyła, że jej wniosek obejmuje wszystkie pisma skierowane do kierowników jednostek organizacyjnych powiatu [...] z prośbą o udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W tych okolicznościach faktycznych organ w piśmie z 30 października 2019 r. poinformował skarżącą, że "pozostawia wniosek (...) bez rozpoznania" z uwagi na niesprecyzowanie przez skarżącą zakresu zawartego w nim żądania. J. P. w skardze z 15 listopada 2019 r. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] zarzuciła, że organ niezasadnie przyjął, że nie sprecyzowała zakresu żądania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jest bowiem oczywiste, że chodziło jej o wszystkie pisma z lipca 2019 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca dodała, że organ pozostawił bez rozpoznania jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej po ponad dwóch miesiącach od jego otrzymania. J. P. wniosła o zobowiązanie Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] do udzielenia żądanej informacji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Rozpoznając niniejszą sprawę w pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę na specyfikę postępowania toczącego się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W szczególności okolicznością istotną w tej procedurze jest fakt, że wnioski inicjujące postępowanie winny być sformułowane możliwie jasno. Wola strony powinna być przedstawiona w sposób jednoznaczny i nie powodujący wątpliwości co do zakresu rzeczywistych intencji wnioskodawcy. Powyższe obowiązki, leżące po stronie inicjatora niniejszego postępowania, dotyczącego udostępnienia informacji publicznej, wynikają z odrębności proceduralnych tego postępowania. Inaczej bowiem, niż ma to miejsce w procedurze administracyjnej, ustawodawca tworząc przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewidział możliwości wzywania strony przez pytany podmiot, do dokładniejszego doprecyzowania zakresu żądania - za czym zdaje się przemawiać nadrzędna wartość dostępu do informacji publicznej, jaką jest szybkość tego dostępu. Prowadzi to do wniosku, że jedynie oczywiste co do zakresu i jasno sformułowane wnioski o udostępnienie informacji publicznej, powodują powstanie po stronie pytanego podmiotu obowiązku ich rozpoznania. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej, z którego nie wynika, czego w istocie dotyczy żądanie, nie wywołuje skutku prawnego w postaci obowiązku organu zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji złożenie przez stronę wniosku niejednoznacznego w swym żądaniu sprawia, że nie będzie możliwym skuteczne przypisanie organowi bezczynności w jego rozpoznaniu. Zdaniem Sądu, pkt 2 wniosku skarżącej z dnia 6 sierpnia 2019 r., w którym skarżąca domaga się kopii pism "w sprawie udzielenia informacji publicznej" (innych niż wnioski o jej udostępnienie i odpowiedzi na wnioski) nie jest jednoznaczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (poza etapem postępowania kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej), co oznacza, że adresat wniosku nie jest obowiązany do wzywania wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej (i jednocześnie podmiot zobowiązany do jej udostępnienia) powinien poinformować pisemnie wnioskodawcę, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Sąd dodaje, że informacją publiczną jest treść informacji wytworzonych m. in. przez organy władzy publicznej oraz że informacją publiczną jest informacja o danych publicznych, w tym m. in. treść i postać dokumentów urzędowych o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy. Zdaniem Sądu, nawet jeżeli przyjąć, że skarżąca domaga się udostępnienia korespondencji między Starostą a Dyrektorem Powiatowego Centrum, związanej z rozpoznaniem określonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to nie ma podstaw do zakwalifikowania tej korespondencji jako dokumentów urzędowych. Trzeba przede wszystkim zauważyć, że taka korespondencja nie stanowi przewidzianych prawem, formalnych wymagań czy elementów dotyczących rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Powstaje wyłącznie z woli określonych podmiotów, na użytek wewnętrzny, w procesie wyjaśniania określonych okoliczności faktycznych i prawnych. Obrazuje przebieg czynności organizacyjnych i pracy myślowej (koncepcyjnej), które poprzedzają powstanie ostatecznego stanowiska, wyrażonego w dokumencie mającym charakter dokumentu urzędowego, który to dokument nie musi jednak ściśle odzwierciedlać przebiegu tych prac przygotowawczych. Tego rodzaju korespondencja nie może być zatem uznana za miarodajna dla oceny działań uzewnętrznionych w dokumencie urzędowym i z tego względu nie można jej przypisywać waloru dokumentu urzędowego. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej. Z powyższego wynika, że Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi. Tym samym zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona.