II OSK 2744/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. i M. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1408/19 w sprawie ze skargi H.K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od E. K. i M. E. solidarnie na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1408/19 oddalił skargę H. K. (dalej skarżąca) na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2019 r. nr [...] o odmowie uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w W. Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji, gdy organ konserwatorski w ramach uzgodnienia wypowiada się w sposób merytoryczny odnośnie przedstawionych mu rozwiązań projektowych, to w swoim postanowieniu w pierwszym rzędzie winien mieć na uwadze przyczyny, które stały za wyrażoną pierwotnie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wolą poddania ochronie określonego zabytku (objętego porozumieniem). Oznacza to, że tylko szczególnie uzasadnione powody powinny stać za tym, by w drodze uzgodnienia zostały zatwierdzone projektowane przez inwestora roboty budowlane, których następstwem będzie nie tylko utrata przez zabytek nieruchomy jego dotychczasowej wartości, które ujęcie w ewidencji miało za zadanie chronić, ale również doprowadzenie do likwidacji zabytku nieruchomego. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo przyjęły, że skarżąca takich szczególnie uzasadnionych okoliczności nie wykazała. Z całą pewnością nie przemawiają za tym stwierdzenia zawarte w projekcie rozbiórki ww. budynku autorstwa mgr. inż. M.U. ze stycznia 2019 r. oraz "rekomendacje" zamieszczone w opinii tegoż autora z listopada 2018 r. Jak trafnie wskazuje Minister w zaskarżonym postanowieniu, sporny budynek w obecnym stanie technicznym niewątpliwie nie nadaje się do eksploatacji i stwarza zagrożenie, jednak z ww. opracowań nie wynika, ażeby niemożliwe było przeprowadzenie jego remontu. Zasadne jest natomiast wnioskowanie, że w ocenie autora ww. opinii, stopień zużycia technicznego budynku świadczy jedynie o finansowej nieopłacalności realizacji prac remontowych w tym obiekcie. Skarżąca nie zakwestionowała skutecznie walorów historycznych, artystycznych czy naukowych budynku, które legły u podstaw ujęcia obiektu w Gminnej Ewidencji Zabytków m.st. Warszawy, a co mogłaby ewentualnie uczynić w odrębnym postępowaniu, skarżąc zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lipca 2012 r. Podobnie, postępowanie uzgodnieniowe nie jest właściwe do kwestionowania zasadności objęcia zabytku ochroną wynikającą z uchwalonego planu miejscowego Natomiast jak jednoznacznie wynika z treści § 9 ust. 5 pkt 1 planu miejscowego (uchwała nr XLIII/1341/2008 Rady m. st. Warszawy z 13 listopada 2008 r.), dla budynku przy ul. [...] ustalono obowiązek zachowania tego obiektu oraz ochronę jego bryły i detalu. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnie zarzucono naruszenie: 1) prawa materialnego: a) art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1-4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez dokonanie zasadniczego ograniczenia prawa własności skarżącej, mimo braku przyczyny uzasadniającej takie ograniczenie i przy zaniechaniu wyjaśnienia, czy przyczyna taka w istocie wystąpiła - wobec pominięcia faktu umieszczenia ww. budynku przez Prezydenta m. st. Warszawy w wykazie Gminnej Ewidencji Zabytków, z naruszeniem art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067; dalej: uoz), b) art. 22 ust. 5 pkt 3 uoz, poprzez pominięcie faktu umieszczenia budynku przy ul. [...] przez Prezydenta m. st. Warszawy w wykazie Gminnej Ewidencji Zabytków, bez koniecznego uzgodnienia tego z Mazowieckim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków; 2) przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: Ppsa, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji ustalenia, pomimo stawianych w skardze udowodnionych zarzutów naruszenia prawa przy zakładaniu Gminnej Ewidencji Zabytków m.st. Warszawy - w odniesieniu do będącego przedmiotem skargi budynku, iż w trakcie postępowania administracyjnego o wpisanie tegoż budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków, budynek ten został prawidłowo wpisany do niej oraz, że w dniu [...] lipca 2012 r. została założona dla niego karta adresowa zabytku nieruchomego nr [...], co skutkowało oddaleniem skargi w niniejszej sprawie, b) art. 141 § 4 Ppsa poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych w skardze zarzutów, że lista obiektów, jakie miały zostać zamieszczone w Gminnej Ewidencji Zabytków m.st. Warszawy nigdy nie została uzgodniona z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, w wyniku czego uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niepełne. W zwiazku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania i dopuszczenie dowodów z dokumentów wymienionych w treści uzasadnienia na okoliczności w nim wskazane. 3. Przy piśmie z 30 kwietnia 2021 r. nadesłano skrócony odpis aktu zgonu skarżącej oraz akt poświadczenia dziedziczenia, z którego wynika, że następcami prawnymi skarżącej są M. E. i E. K. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.3. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Ocenił bowiem legalność zaskarżonej decyzji i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów oraz wskazał podstawę prawną wyroku, a z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika dlaczego skargę oddalono. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada więc wymogom art. 141 § 4 Ppsa. 4.4. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest wyjaśnienie, że postępowanie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dotyczy obiektu, który został ujęty w gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 uoz. Jednakże w postępowaniu uzgodnieniowym nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie legalności samego zarządzenia w sprawie założenia ewidencji zabytków i umieszczenia danego obiektu w tej ewidencji (wyroki NSA z: 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1446/16, 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1814/18). Organ konserwatorski nie ma bowiem kompetencji do uchylenia takiego zarządzenia w części czy w całości. Również sąd administracyjny dokonując oceny legalności postanowienia o odmowie uzgodnienia nie jest władny do oceny legalności aktu o utworzeniu gminnej ewidencji zabytków, który podlega odrębnemu zaskarżeniu, w szczególności badania od strony formalnej prawidłowości założenia karty adresowej. 4.5. W związku z powyższym zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące prawidłowości zastosowania art. 22 ust. 5 pkt 3 uoz, skutkujące naruszeniem art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1-4 Konstytucji oraz art. 135 Ppsa wykraczają poza granice niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej i z tego względu należało uznać je za bezzasadne. Zarzuty tego rodzaju mogą być natomiast podnoszone w odpowiednim postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest ocena legalności samego zarządzenia w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków. Skarżąca zresztą wniosła skargę na zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy w sprawie założenia ewidencji zabytków do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a sprawa ta jest obecnie zawieszona (postanowienie NSA z 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OZ 455/21). 4.6. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 4.7. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.