IV SA/Wa 2860/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Wojciech Rowiński, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej organ) umorzyło postępowanie odwoławcze dotyczące rozpatrzenia odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] (dalej skarżąca) od decyzji z dnia [...] marca 2019 r. Nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym, przy ul. [...] dz. ew. [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...]. Stan sprawy był następujący: Wnioskiem z dnia 13 lipca 2018r. [...] sp. z o.o. sp.k. z siedziba w [...] zwróciła się do Zarządu Dzielnicy [...] o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym, przy ul. [...] dz. ew. [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Nr [...] warunki zostały ustalone. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], kwestionując sposób reprezentacji wnioskodawcy, jak również ustalone decyzją parametry dla nowej inwestycji. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2019 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] umorzyło postępowanie odwoławcze, wskazując że zgodnie z przepisem art. 127 § 1 Kpa prawo do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji służy stronie w rozumieniu art. 28 Kpa. Podmiot, który nie ma statusu strony, nie może skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Organ wyjaśnił, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] jest współużytkownikiem nieruchomości dz. ew. [...] położonej w [...] w dzielnicy [...], a z przeprowadzonej analizy i załączonych map, wynika, że działka ta nie sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], na której planowana jest inwestycja. Organ stwierdził, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 Kpa), zatem Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] nie posiada przymiotu strony w przedmiotowej sprawie. Spółdzielnia nie jest właścicielem, współwłaścicielem, użytkownikiem bądź współużytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której planowana jest inwestycja ani tez nieruchomości sąsiedniej, nie wskazała również w jaki sposób planowane zmierzenie inwestycyjne będzie oddziaływało na nieruchomość, której jest użytkownikiem wieczystym. W efekcie tych rozważań, Kolegium uznało, iż odwołująca się nie posiada interesu prawnego, legitymującego ją do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art 138 § 1 pkt 3 Kpa . Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r., sygn.: [...], wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...], zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono: a) naruszenie art. 8, 9 i 10 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w drugiej instancji w sposób nie zapewniający równego traktowania stron, nie przekazania Skarżącej pisma Wnioskodawcy - odpowiedzi na odwołanie oraz nie powiadomienie jej przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym; b) naruszenie art. 136 kpa poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, w zakresie dotyczącym oddziaływania planowanego obiektu budowlanego, co umożliwiłoby określenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu; c) naruszenie art. 28 kpa poprzez nieprawidłowe uznanie, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony, jak też zawężenie kręgu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy wyłącznie do działek sąsiadujących z działką dla której warunki te są określane. Strona skarżąca wniosła o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie zwrotu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym wyodrębnionych kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ otrzymawszy stanowisko wnioskodawcy, będące odpowiedzią na odwołanie, nie tylko nie przekazał tego pisma, ale nie powiadomił Skarżącej o jego otrzymaniu. W ocenie SM [...] narusza to w sposób istotny obowiązek równego traktowania stron (wnioskodawca miał możliwość odniesienia się do treści odwołania, zaś Skarżąca została pozbawiona możliwości ustosunkowania się do nowych okoliczności podniesionych przez Wnioskodawcę). Wskazano także, że SKO naruszyło zasadę należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych. Jeśli bowiem Spółdzielnia została uznana za stronę na etapie postępowania przed organem I instancji to nie mogła się spodziewać, iż organ II instancji uzna, iż taki przymiot jej nie przysługuje. Pozbawiło to Skarżącą możliwości obrony jej praw w toku postępowania. SKO nie powiadomiło strony - Spółdzielni Mieszkaniowej [...] o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, czym naruszyło art. 10 kpa. Umożliwiłoby to Skarżącej ustosunkowanie się do pisma Wnioskodawcy i złożenie stosownych wniosków dowodowych lub dowodów potwierdzających prawo SM [...] do bycia stroną w tym postępowaniu (interes prawny wynikający z oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości SM [...]). Dalej skarżąca wskazała, że Organ II instancji w sytuacji, w której powziął uzasadnione wątpliwości co do tego czy SM [...] ma interes prawny w toczącym się postępowaniu, a tym samym czy przysługuje jej przymiot strony powinien był przeprowadzić w tym zakresie stosowne postępowanie dowodowe w myśl art. 136 kpa. W ocenie Skarżącej - SKO dokonało także nieprawidłowej wykładni art. 28 kpa w toku postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazano krąg podmiotów, którym przysługuje interes prawny, a więc prawo do bycia stroną takiego postępowania determinowany jest nie bezpośrednim sąsiedztwem, a obszarem oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem. W ocenie strony skarżącej o interesie prawnym właścicieli działki leżącej w sąsiedztwie działki, której dotyczy postępowanie o wydanie warunków zabudowy, decyduje nie charakter tego sąsiedztwa (bezpośredni, pośredni), ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. [...] Sp. z o.o. Sp. k. (dalej uczestnik postępowania/wnioskodawca) w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu uczestnik postępowania wskazał, że Organ otrzymawszy stanowisko Wnioskodawcy będące odpowiedzią na odwołanie nie miał obowiązku przekazania tego pisma do SM [...]. Samo złożenie odpowiedzi na odwołanie jest fakultatywne i pozostaje w sferze uznania strony postępowania. W tym względzie nie można mówić o naruszeniu przez Organ obowiązku równego traktowania stron oraz pozbawieniu SM [...] możliwości ustosunkowania się do nowych okoliczności podniesionych przez Inwestora. Zwłaszcza, iż na podstawie art. 73 k.p.a. strona na każdym etapie postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Dalej przyznano, że organ I instancji popełnił błąd uznając Spółdzielnię za stronę postępowania, co zostało zauważone i skorygowane na etapie postępowania w II instancji. Wobec tego, SKO nie było zobligowane do przeprowadzenia postępowania dowodowego z udziałem SM [...], tym bardziej, że nie posiadała ona przymiotu strony. Odnosząc się do zarzutu Skarżącego, jakoby organ II instancji nie był uprawniony do badania kręgu podmiotów będących stronami, wskazano, że uznanie Spółdzielni przez organ I instancji za stronę nie wyklucza obowiązku kontroli jej legitymacji przez organ odwoławczy. W odniesieniu do zarzutu braku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego uczestnik postępowania podniósł, że Organ II instancji nie miał obowiązku przeprowadzenia z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego, nawet jeśli powziąłby wątpliwości w przedmiocie przysługiwania Spółdzielni przymiotu strony. Wskazano także, że skarżąca nie jest właścicielem gruntów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, a także nigdy nie został wykazany jej interes prawny w udziale w postępowaniu. Działka na której posadowiony jest budynek w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [...] nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, a strona skarżąca nie wykazała szkodliwego wpływu inwestycji na jej nieruchomość. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się wyłącznie działki miejskie, na części których, najczęściej jednak jedynie w obrysach posadowionych na nich budynków, ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływana w skrócie jako p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2019 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym, przy ul. [...] dz. ew. [...] w obrębie [...] w Dzielnicy [...]. Przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy organ odwoławczy jest zobowiązany zbadać, czy wniesione odwołanie pochodzi od podmiotu, mającego status strony postępowania, bowiem legitymacja do wniesienia odwołania przysługuje stronie, zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. Konsekwencją braku przymiotu strony jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Zastosowanie takiej procedury przez organ II instancji jest bezsporne w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r., sygn. akt OPS 16/98, Wokanda 1999, nr 11, s. 35 oraz wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006r., sygn. akt II OSK 515/05, niepubl.; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 50). W przypadku stwierdzenia, przez organ odwoławczy, braku przymiotu strony, organ nie rozpatruje merytorycznych aspektów sprawy, skupiając się na analizie interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie. Zaś kontrola sądowa ogranicza się do oceny przesłanek i okoliczności sprawy stanowiących podstawę odmowy przyznania Skarżącemu przymioty strony. Sąd nie dokonuje przy tym merytorycznej oceny prawidłowości wydania przez organ I instancji decyzji co do istoty sprawy. Dopiero przyjęcie przez organ odwoławczy, że Skarżący jest stroną postępowania administracyjnego otwiera drogę do ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów odwołania i następnie oceny sądowoadministracyjnej także w tym zakresie. Sąd podzielił ustalenia faktyczne organu II instancji, które uznał za podstawę własnego rozstrzygnięcia. Istota zarzutów skargi sprowadza się tego, że Samorządowe Kolegium Odwoławczym uznało, że strona skarżąca, nie posiada statusu strony w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Wskazać trzeba, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. 2020, poz. 293) nie wskazują kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Istotne przy tym, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Jak potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 1999 r. (I SA 1189/98, LEX nr 47969), cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jak również mogą go mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. O interesie prawnym tych osób przesądza jednak zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 1094/18, LEX nr 2772422). Źródłem interesu mogą być przepisy prawa materialnego administracyjnego, a w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy także przepisy prawa cywilnego dotyczące własności, użytkowania wieczystego lub ograniczonych praw rzeczowych. (wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1605/18, LEX nr 2714002). Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Organ II instancji prowadząc postępowanie odwoławcze obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić czy podmiot wnoszący odwołanie ma interes prawny w zgłoszonym żądaniu, a zatem czy dysponuje statusem strony tego postępowania. O tym, czy podmiot ma interes prawny, nie może decydować jedynie sama wola podmiotu zainteresowanego prowadzeniem danego postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym. Interes faktyczny oznacza, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji (wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 400/16, LEX nr 2418618). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości wszystkie przytoczone wyżej poglądy z judykatury. Brak statusu strony lub jego utrata w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego powoduje bezprzedmiotowość postępowania o charakterze podmiotowym. W konsekwencji w przypadku, gdy organ II instancji stwierdzi, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe umarza to postępowanie. Podkreślić przy tym trzeba, że organ administracji dokonuje oceny interesu prawnego podmiotu ubiegającego się o przymiot strony na dzień orzekania. Uwzględniając powyższe w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Kolegium w sposób prawidłowy uznało, że skarżąca Spółdzielnia nie legitymuje się interesem prawnym uprawniającym do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy. W świetle poczynionych przez organ odwoławczy ustaleń skarżącej nie przysługuje żadne prawo, zarówno o charakterze rzeczowym, jak i obligacyjnym. Wbrew stanowisku strony skarżącej, nie jest możliwa wykładnia art. 28 k.p.a. przyznająca uprawnienie ze sfery zastrzeżonej dla przepisów prawa materialnego podmiotowi, który nie może wykazać się posiadaniem takiego prawa. Prawidłowo organ odwoławczy uznał, że Spółdzielnia w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie posiadała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., dlatego też nie mając przymiotu strony nie mogła wnieść skutecznie odwołania od decyzji organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku inwestora. Strona skarżąca nie wykazała posiadania indywidualnego interesu prawnego, skutkującego koniecznością uwzględnienia jej jako strony postępowania, zakończonego ww. decyzją Zarządu Dzielnicy [...]. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 136 k.p.a. wskazać trzeba, że Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Postępowanie odwoławcze ma przede wszystkim charakter kontrolny, a jego przedmiotem jest ocena prawidłowości decyzji administracyjnej. Przepisy art. 136 § 1 i 2 określają bowiem granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy nie jest ponadto związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, co upoważnia organ odwoławczy do innej oceny zebranych (prawidłowo) dowodów niż dokonana przez organ pierwszej instancji. W obu tych przypadkach organ odwoławczy nie jest obowiązany do gromadzenia dowodów i może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na materiale zawartym w aktach sprawy administracyjnej. Tym samym Organ II instancji nie miał obowiązku przeprowadzenia z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego, także wtedy gdy powziął wątpliwości w przedmiocie przysługiwania Spółdzielni przymiotu strony. Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. także nie zasługiwał na uwzględnienie. Słusznie wskazał uczestnik postępowania, że samo złożenie odpowiedzi na odwołanie jest fakultatywne i pozostaje w sferze uznania strony postępowania. Wobec tego nie można mówić o naruszeniu przez Organ obowiązku równego traktowania stron oraz pozbawieniu SM [...] możliwości ustosunkowania się do nowych okoliczności podniesionych przez Inwestora. Ponadto stosownie do treści art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do podważenia legalności zapadłej w sprawie decyzji. Wbrew temu co zarzuca strona skarżąca nie doszło zatem do naruszenia zasad postępowania wyjaśniającego wynikających z art. 8, 9 i 10 K.p.a., art. 136 K.p.a. i art. 28 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.