III SAB/Wr 1402/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca), Alicja Palus, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi O. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.850 zł (dwa tysiące osiemset pięćdziesiąt złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. O.K.(dalej: strona/strona skarżąca) wniosła skargę z dnia 16 października 2019 r. na bezczynność Wojewody D. (dalej: Wojewoda, organ), w związku ze sprawą z jej wniosku z dnia 30 sierpnia 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Działając przez profesjonalnego pełnomocnika skarżąca na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 9, art. 10, art. 12 § 1 i § 2, art. 35 § 1, § 2 i § 3 i art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.) i wniosła o: 1. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie, w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz że ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie od organu kwoty 19 000 zł tytułem odszkodowania za szkodę wyrządzoną niezałatwieniem sprawy w terminie albo przyznania od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. 4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm procesowych. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 10 marca 2020 r. skarżąca zmieniła roszczenie dotyczące wysokości odszkodowania i wniosła o zasądzenie od organu kwoty 28 500 zł. Żądanie uzasadniono znacznym upływem czasu od dnia wniesienia skargi oraz faktem, że mimo to organ nie wydał decyzji będącej przedmiotem sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność organu - w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy - okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga zaakcentowania, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z zebranego w sprawie materiału dowodowego - w sposób niebudzący wątpliwości - wynika, że organ znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Materiał ten potwierdza, że: strona skierowała do Wojewody wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy z dnia 30 sierpnia 2017 r.. Dopiero pismem z dnia 8 maja 2018 r. organ wezwał stronę do osobistego stawienia się w urzędzie w terminie 7 dni. Osobiste stawiennictwo skarżącej w urzędzie miało miejsce w dniu 17 maja 2018 r., kiedy to do akt sprawy załączono kopie dokumentów. Pismem z dnia 30 lipca 2018 r. skarżąca zwróciła się do organu z prośbą o przyśpieszenie wydania decyzji. Pismem z dnia 18 lutego 2019 r. działając przez pełnomocnika skarżąca skierowała do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem organu ponaglenie. Dopiero pismem z dnia 24 lipca 2019 r. organ wystąpił do właściwych służb z żądaniem udzielenia informacji o osobie, natomiast kolejnym pismem z tej samej daty poinformowano skarżącą o ustaleniu terminu załatwienia sprawy do dnia 24 października 2019 r., jednocześnie wzywając ją do dostarczenia wskazanych w piśmie dokumentów. Mimo przedłożenia przez skarżącą dokumentów, (data wpływu do organu 2 sierpnia 2019 r.), do dnia złożenia skargi organ nie wydał w sprawie decyzji. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) dopiero w dniu 8 maja 2018 r. (wezwanie do stawiennictwa w organie) czyli po 8 miesiącach od jego wpłynięcia, kiedy to sprawa winna być już finalnie załatwiona. Nawet tak proste i nieskomplikowane czynności, jak zwrócenie się do odpowiednich służb, które powinny być zrealizowane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku, nie były przez organ realizowane przez prawie dwa lata od wpłynięcia tego wniosku, (wniosek – sierpień 2017 r., pismo – lipiec 2019 r.). Niedopuszczalna jest również sytuacja, w której kolejne czynności organu dzieli tak długi, bo wielomiesięczny okres. Sąd zauważa, że w prowadzonym postępowaniu (na dzień wniesienia skargi) organ uchybił obowiązkowi wynikającemu z art. 36 k.p.a., tj. nie zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podawał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazywał - poza pismem z dnia 24 lipca 2019 r. - nowego terminu załatwienia sprawy (którego to terminu organ zresztą nie dotrzymał). Nie sposób nie zauważyć przy tym skierowanego do strony komunikatu, zawartego w piśmie z 24 lipca 2019 r., że kontakt z prowadzącym sprawę inspektorem w siedzibie organu jest możliwy jedynie po uprzednim wezwaniu przez niego (informującego dodatkowo o braku możliwości uzyskania przez stronę informacji o jej indywidualnej sprawie drogą mailową), co kłóci się oczywiście - m.in. - z zasadą zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), z zasadą informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy (art. 9 k.p.a.), zasadą czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) i zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Powyższe wskazuje, że bez wątpienia na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu - decyzji), Sąd uznał (pkt III sentencji wyroku), że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd zauważa przy tym, co trzeba podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu i że do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona skarżąca. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej czynności formalnej a dalej rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu miesięcy - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Wobec braku informacji o rozpoznaniu wniosku do dnia rozpoznania skargi Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej, przez wydanie aktu kończącego postępowanie, w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Orzekając o przyznaniu sumy pieniężnej w w/w sprawie, Sąd miał na uwadze treść art. 149 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym na wniosek strony skarżącej, (Sąd "może") przyznać sumę pieniężną, co oznacza, iż nie jest on związany samym wnioskiem strony. Niemniej jednak Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.850 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., gdyż stwierdził, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty w/w kwoty przez organ posłuży zwalczeniu bezczynności organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Sąd uznał przy tym, że żądana przez stronę skarżącą kwota, zweryfikowana pismem procesowym do kwoty 28.500 zł jest zbyt wygórowana. W ocenie Sądu, zasądzona kwota 2.850 zł, z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu w postępowaniu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na bezczynność, tj. zwalczania bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 oraz art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt I-IV sentencji wyroku. O kosztach postanowił w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku). Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.