III SA/Kr 1337/19

|Sygn. akt III SA/Kr 1337/19 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 marca 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Janusz Kasprzycki, Sędziowie: WSA Ewa Michna (spr.), WSA Maria Zawadzka, , Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r., sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 14 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z 14 listopada 2019 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z [...] 2019 r. nr [...], którą odmówiono Z. P. ("skarżącemu") wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za lata 2005-2006. Odmowę uzasadniono faktem, że po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. o sygnaturze K 7/15, na który powoływała się strona we wniosku o wyrównanie ekwiwalentu, ustawodawca nie znowelizował art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 161 z późn. zm.) w jego niekonstytucyjnym zakresie, tj. w zakresie wielkości przelicznika za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Orzeczenie Trybunału oznaczające utratę mocy części przepisu w zakresie wielkości przelicznika nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według przelicznika np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak miało to miejsce w innych służbach mundurowych. W związku z tym – w ocenie organu – nie było podstawy prawnej do ponownego przeliczenia wysokości świadczenia dla skarżącego, który po zwolnieniu ze służby w Policji 10 czerwca 2006 r. otrzymał na podstawie art. 115a ustawy o Policji ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop przy zastosowaniu przelicznika za 1 dzień urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego wyposażenia. Organ odniósł się również do zarzucanej przez stronę bezczynności i przewlekłości, podnosząc, że skarżący był informowany o przedłużeniu postępowania z uwagi na wpływ do Komendy Powiatowej Policji dużej ilości tożsamych przedmiotowo wniosków o wypłatę ekwiwalentu pieniężnego oraz wielość i złożoność czynności związanych z procesem gromadzenia danych i dowodów zalegających w zasobach archiwalnych organu administracji. Stronę informowano również, że w resorcie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji trwały prace legislacyjne nad projektem ustawy o zmianie ustawy o Policji, która miała znowelizować przepisy dotyczące ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji, zarzucając zaskarżonej decyzji: - niewłaściwe zastosowanie i wykładnię art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zakresie związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, co spowodowało pozbawienie skarżącego należnych świadczeń publicznoprawnych w postaci wyrównania ekwiwalentu; - nieuzasadnione stanowisko, że dopiero nowelizacja ustawy o Policji może dać podstawy przeliczenia ekwiwalentu i wyliczenia stronie należnego jej wyrównania, podczas gdy takie stanowisko powinno prowadzić do ewentualnego zawieszenia postępowania, względnie zastosowania instytucji przedłużenia postępowania do czasu wydania nowelizacji normy ustawowej, a nie do wydania orzeczeń merytorycznych, które faktycznie i na przyszłość pozbawiają stronę prawa do wyrównania ekwiwalentu; - brak zważenia, że wniosek strony dotyczył uchylenia czynności materialno-technicznej, ustalenia – zgodnie z wymienionym wyrokiem Trybunału – prawidłowej wysokości ekwiwalentu i przyznania tak ustalonego ekwiwalentu stronie do wypłacenia przez płatnika; - nie uwzględnienie wypracowanej linii orzeczniczej w kwestii wypłaty i wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wyrażone przez sądownictwo administracyjne (m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 sierpnia 2019 r., II SA/GO 381/19, WSA w Olsztynie z 30 maja 2019 r., II SA/Ol 314/19, z 4 czerwca 2019 r., II SA/Ol 341/19 i z 27 czerwca 2019 r., II SA/Ol 416/19, WSA w Gdańsku z 6 czerwca 2019 r., III SA/Gd 270/19, WSA w Krakowie z 17 października 2019 r. III SA/Kr 608/19); - bezczynność i przewlekłość w prowadzonym postępowaniu, wynikającą z faktu prowadzenia postępowania przez ponad 10 miesięcy (od dnia wpływu wniosku do Komendy Powiatowej Policji do dnia wydania decyzji odmownej). Skarżący wskazał, że pomimo braku ustawowego zastąpienia przelicznika 1/30 innym przelicznikiem można wyliczyć kwotę należną, która po odjęciu kwoty wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przy prawidłowej wycenie 1 dnia roboczego na dzień zwolnienia policjanta ze służby, na co wskazuje wprost uzasadnienie wyroku Trybunału. Nadto skarżący podniósł nieskuteczność argumentu przedawnienia prawa do ekwiwalentu w związku z tym, że uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom, zrodziło się dopiero wraz z wejściem w życie wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i wobec braku określenia innego terminu wejścia w życie przez Trybunał. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie, stojąc na stanowisku, że zaskarżone rozstrzygniecie respektowało wyrok Trybunału o niekonstytucyjności art. 115a ustawy o Policji i uwzględniało moc jego powszechnego obowiązywania wynikającą z art. 190 ust. 1 Konstytucji. Wskazał, że wiązało się to z koniecznością pomijania niekonstytucyjnej części przepisu o ułamku 1/30 wskazanym w art. 115a ustawy o Policji. Jednocześnie organ wskazał, że nie zaprzeczało to prawu jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, przy zastrzeżeniu jednakże konieczności uprzedniej regulacji ustawowej w tym przedmiocie, pozostając tym samym również w zgodzie z art. 81 Konstytucji RP stanowiącym, że praw określonych m.in. w art. 66 Konstytucji można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Organ podkreślił również konieczność działania organów administracji publicznej na `podstawie przepisów prawa, w zgodzie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz podkreślił, że z żadnego innego przepisu – poza częściowo niekonstytucyjnym art. 115a ustawy o Policji – nie wynika wymiar uposażenia za 1 dzień urlopu wypoczynkowego i dodatkowego policjanta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że z uwagi na wielość tożsamych rodzajowo skarg funkcjonariuszy Policji rozpatrywanych przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, argumentacja podniesiona w niniejszym uzasadnieniu wyroku stanowi w dużym stopniu powielenie argumentacji prezentowanej w uzasadnieniach uprzednio wydanych orzeczeń. Nadto Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej ".p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Wobec powyższego, Sąd rozpoznając w granicach zawisłej sprawy administracyjnej dokonał kontroli legalności wydanych decyzji administracyjnych, stwierdzając konieczność ich uchylenia, mimo że nie w pełni podzielił argumentację skarżącego zawartą w skardze. Odnosząc się do trafnie podniesionych zarzutów skarżącego, Sąd podzielił jego stanowisko, że pomimo braku ustawowego zastąpienia przelicznika 1/30 innym przelicznikiem, możliwe jest wyliczenie kwoty należnej, która po odjęciu kwoty już wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą kwotę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Należy podkreślić, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, w ocenie Sądu, w oparciu o istniejący stan prawny można wyliczyć nowy przelicznik za niewykorzystany urlop zgodnie ze stanowiskiem Trybunału, a sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje wprost uzasadnienie przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przy czym – co należy zaznaczyć - do dnia 1 lipca 2019 r. okres rozliczeniowy, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w zw. z ust. 2 tego artykułu i w uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to 3-miesięczny okres rozliczeniowy (zmiana z dniem 1 lipca 2019 r. – Dz.U.2019.1635) i taki też należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 r. Z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Należy więc ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem TK) ostatniego 1 dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby. Sposób wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że wyliczenie należnego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie tylko nie wymaga nowelizacji przepisów, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, ale nie powinno nastręczać organom Policji trudności, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu policjanta jest jego wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Sąd wskazuje, że skutkiem omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co dostrzegł także Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę, a co w konsekwencji oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Sąd podzielił także argumentację skarżącego, że w wydaniu decyzji doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Przywołany przepis ustawy zasadniczej stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia, albowiem celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Z tego względu jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne jedynie wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest więc ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni, albowiem godziłoby to w zasadę nadrzędności Konstytucji wynikającą z art. 8 ust. 1 Konstytucji. Sąd podkreśla, że w zakresie tym podziela w pełni uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2010 r., II GPS 1/10, opubl. ONSAiWSA 2010/5/81). Powyższe oznacza, że nie można przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godzą również w konstytucyjną zasadę państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wywodzoną z niej zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Skarżący w sposób oczywisty przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie mógł wystąpić z żądaniem uzupełniania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem art. 115a ustawy Policji korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15) zrodziło po stronie policjanta uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Oznacza to także, że nie mogło przedawnić się roszczenie, które dotychczas nie istniało. Wobec powyższego argumentacja skarżącego rozwinięta w uzasadnieniu skargi zasługiwała na uwzględnienie. Nie ma żadnych podstaw do wznawiania postępowania w sprawie wypłaconego skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop za lata 2005-2006, gdyż świadczenie pieniężne zostało skarżącemu wypłacone w trybie czynności materialno-technicznej, która to czynność stanowi "rozstrzygnięcie w innych sprawach" w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i co do której przepisy nie określają procedury wznawiania postępowania. W myśl bowiem art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Skoro przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, to skarżący może dochodzić roszczenia należnego mu z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i żądać jego wyrównania Sąd Administracyjny w Krakowie, analizując całokształt zawisłej przed nim sprawy administracyjnej w świetle podniesionych przez skarżącego zarzutów, mimo iż skarga wprost nie została nazwana "skargą na bezczynność organu" i nie stanowiło to głównego jej trzonu, poddał także ocenie zarzut skarżącego wskazujący na bezczynność organów i przewlekłość prowadzonego przez nie postępowania. Sąd argumentacji skarżącego w tym zakresie nie podzielił i uznał racje wskazane w uzasadnieniu decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji . Jedynie na marginesie trzeba zaznaczyć, bowiem odniósł się do tego również skarżący, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej, zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Stanowisko to jest w orzecznictwie sądów administracyjnych w pełni akceptowane wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., I OSK 542/13). Sam zarzut sformułowany przez skarżącego odnoszący się do "braku zważenia, że wniosek strony dotyczył uchylenia czynności materialno - technicznej" był jednak niezasadny. Wobec powyższego Sąd uwzględnił skargę. Organ ponownie rozpoznając sprawę winien dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art.115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, dotyczącym prawa pracownika do corocznego płatnego urlopu. Przepisy te stanowią bowiem wystarczającą podstawę prawną do rozstrzygnięcia sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji i na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji.